Wyrok KIO 2771/23

Treść orzeczenia

Sygn. akt: KIO 2771/23

WYROK z 4 października 2023 roku

Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:

Przewodniczący: Ernest Klauziński

Protokolant: Mikołaj Kraska

po rozpoznaniu na rozprawie 4 października 2023 roku w Warszawie odwołania wniesionego ‎ do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej 18 września 2023 r. przez wykonawcę Instytut ‎ Studiów Podatkowych M. i Wspólnicy – Audyt sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie ‎ w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego: Fundusz Składkowy Ubezpieczenia Społecznego Rolników z siedzibą w Warszawie przy udziale wykonawcy KPW Audytor ‎ sp. z o. o. z siedzibą w Łodzi zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego ‎ po stronie zamawiającego

orzeka:

1. Oddala odwołanie. 2. Kosztami postępowania obciąża w odwołującego: Instytut Studiów Podatkowych M. i Wspólnicy – Audyt sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w postępowaniu ‎ i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 7 500 zł 00 gr (słownie: siedem tysięcy pięćset złotych zero groszy), uiszczoną przez odwołującego ‎ z tytułu wpisu od odwołania .

Stosownie do art. 579 i 580 ustawy z 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych ‎ (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1605) na niniejszy wyrok - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.

Przewodniczący: ………............…………………..…………… Sygn. akt: KIO 2771/23

U z a s a d n i e n i e

Fundusz Składkowy Ubezpieczenia Społecznego Rolników z siedzibą w Warszawie (dalej: Zamawiający) prowadzi na podstawie przepisów ustawy z 11 września 2019 r. — Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1605 , dalej: Pzp) postępowanie w trybie podstawowym pn.: „Przeprowadzenie badania sprawozdania finansowego FSUSR za rok 2023, 2024”, numer: FS.ZPN.251.10.2023, zwane dalej postępowaniem. Ogłoszenie w sprawie zamówienia publicznego zostało opublikowane 28 sierpnia 2023 r. ‎ w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej pod numerem: 2023/BZP 00370475.

18 września 2023 r. wykonawca Instytut Studiów Podatkowych M. i Wspólnicy – Audyt sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: Odwołujący), wniósł odwołanie i zarzucił Zamawiającemu naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 pkt 1 Pzp w związku z art. 17 ust. 2 Pzp przez błędną ocenę oferty Odwołującego w zakresie przyznania punktów dla biegłych rewidentów i przyznanie jedynie 6 pkt, podczas gdy realne doświadczenie wskazanych biegłych rewidentów pociągało za sobą konieczność przyznania - zgodnie z Opisem kryterium oceny ofert - maksymalnej ilości punktów tj. 10 pkt, 2. art. 223 ust. 1 i 2 Pzp przez zaniechanie wezwania Odwołującego do złożenia dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu przejawiające się brakiem wezwania do złożenia wyjaśnień w zakresie ilości badań ‎ w każdym z odrębnie ocenianych lat i dokonanie arbitralnej oceny w sposób sprzeczny z danymi przekazanymi przez odwołującego.

Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu: 1. powtórzenia czynności wyboru najkorzystniejszej oferty i wybrania oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej. Ponadto Odwołujący wniósł o zasądzenie od Zamawiającego na jego rzecz kosztów postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu swojego stanowiska Odwołujący wskazał m. in.: Odwołujący złożył ofertę wraz z wszelkimi oświadczeniami oraz załącznikami zgodnie ‎ z wymaganiami SWZ. Zamawiający nie wezwał Odwołującego do złożenia wyjaśnień treści oferty. Z doręczonej 14 września 2023 r. Informacji o wyniku postępowania, wynikało ‎ że Zamawiający zaniżył ocenę oferty Odwołującego w kategorii „Doświadczenie Biegłych Rewidentów”. Zamawiający przyznał nieadekwatną liczbę punktów do zaprezentowanych przez Odwołującego informacji. Opis kryteriów oceny ofert, wraz z podaniem ich wag oraz sposobu oceny ofert został uregulowany w XVII pkt. 3.3. SWZ: ,,Zamawiający dokona - odrębnie dla każdego biegłego - oceny na podstawie oświadczenia Wykonawcy i załączonego do Oferty wykazu osób, zgodnie z następującymi zasadami: Jeżeli osoba dedykowana przez Wykonawcę do roli biegłego rewidenta w każdym ‎ z wybranych 2 lat wykonała usługę badania sprawozdania finansowego podmiotu/ów ‎ z udziałem sektora finansów publicznych: 1) trzykrotnie – 0,5 pkt, 2) czterokrotnie – 1,5 pkt, 3) pięciokrotnie – 2,5 pkt. Następnie punkty uzyskane w tym kryterium przez wskazane 2 osoby zostaną zsumowane. Maksymalna liczba punktów jaką w tym kryterium otrzyma oferta wynosi 10”. Odwołujący uzyskał w ww. kategorii jedynie 6 pkt, podczas gdy realne doświadczenie wskazanych biegłych rewidentów podane przez Odwołującego - zgodnie z kryteriami wskazanymi powyżej - powinno spowodować przyznanie maksymalnej ilość punktów tj. 10 pkt. Błędna ocena doświadczenia biegłych rewidentów skutkowała brakiem wyboru oferty Odwołującego. Podstawę oceny stanowił Załącznik Nr 2 do oferty – Oświadczenie wstępne wykonawcy, ‎ w którym Odwołujący w I pkt 4 ust. 2 lit. B wskazał „Każdy z biegłych rewidentów 4 osoby (minimum 2 osoby),  uzyskał wpis do rejestru biegłych rewidentów (posiada uprawnienia w przeprowadzeniu obowiązkowych ustawowych badań sprawozdań finansowych) każda z tych osób zostanie skierowana do przedmiotowego zamówienia,  posiada co najmniej 3 lata doświadczenia zawodowego – po uzyskaniu wpisu ‎ do ww. rejestru biegłych rewidentów – w przeprowadzeniu obowiązkowych ustawowych badań sprawozdań finansowych,  w trakcie ostatnich 3 lat przed terminem składania ofert, a w każdym z wybranych przez siebie dwóch lat wykonał (minimum dwukrotnie)/ 3 - 11 krotnie w każdym roku* usługi badania sprawozdań finansowych podmiotu/ów z udziałem sektora finansów publicznych”. Zamawiający błędnie zinterpretował powyższe informacje jako 3 badania w pierwszym ocenianym roku oraz 11 w drugim, co w oczywisty sposób stało w sprzeczności z zasadami pisowni w języku polskim. Kluczowym elementem sformułowania było użycie znaku „-", który oznaczał przedział liczbowy (okres) tj. zakres od – do, a nie jak w rozumieniu Zamawiającego znak rozdzielający stanowiący wymienienie. Ponadto należało mieć na względzie brak literalnej adekwatności informacji w ujęciu całego zdania. Zamawiający mimo tego nie wezwał Odwołującego wyjaśnień na podst. art. 223 Pzp. Zgodnie z uwagami zawartymi na stronie 16 w SWZ Zamawiający mógł również wystąpić ‎ o Załączniki nr 4 i 6 oraz referencje potwierdzające deklaracje Odwołującego zawarte ‎ w oświadczeniu, ale i tego nie zrobił. Doświadczenie poszczególnych osób, które Zamawiający powinien wziąć pod uwagę ‎ na etapie oceniania oferty Odwołujący w każdej chwili mógł wskazać w ww. załącznikach, jednak Zamawiający zakończył postępowanie i ocenił ofertę Odwołującego jedynie ‎ na podstawie informacji, które w sposób niewłaściwy poddał swojej błędnej interpretacji sprzecznej z Opisem kryterium oceny ofert. Odwołujący pragnie wskazać, że osobami które powinny być wzięte pod uwagę w procesie oceny byli: 1. pani J. O. - biegły rewident - 11 badań w 2022 r., 14 badań w 2020 r., 2. pan K.P. - biegły rewident, 7 badań w 2022 r., 7 badań w 2020 r. Przy uwzględnieniu liczby badań wskazanych powyżej biegłych rewidentów ilość punktów zgodnie z przedmiotowymi wytycznymi wynosiła 10,00 pkt w przypadku każdego z 2 biegłych uwzględnianych w ocenie.

Zamawiający nie wniósł pisemnej odpowiedzi na odwołanie, a w toku rozprawy zaprzeczył twierdzeniom Odwołującego i wniósł o oddalenie odwołania.

Po przeprowadzeniu rozprawy Izba, uwzględniając dokumentację przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w tym w szczególności ‎ treść SWZ, jak również biorąc pod uwagę oświadczenia i stanowiska Stron ‎ oraz Przystępującego zawarte w odwołaniu, a także wyrażone ustnie na rozprawie ‎ i odnotowane w protokole, ustaliła i zważyła, co następuje.

Izba stwierdziła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek ustawowych skutkujących odrzuceniem odwołania, wynikających z art. 528 Pzp.

Przystępując do rozpoznania odwołania, Izba ustaliła wystąpienie przesłanek z art. 505 ust. 1 Pzp, tj. istnienie po stronie odwołującego interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwości poniesienia przez niego szkody w wyniku kwestionowanych czynności zamawiającego.

Mając na uwadze powyższe Izba merytorycznie rozpoznała złożone odwołanie, uznając, ‎ że nie zasługuje ono na uwzględnienie.

Rozpoznając odwołanie Izba przeprowadziła dowody z: 1. dokumentacji postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem SWZ wraz ‎ z załącznikami, 2. oferty Odwołującego z załącznikami, 3. ofert pozostałych wykonawców biorących udział w postępowaniu, 4. tabelarycznej symulacji punktacji ofert złożonego przez Zamawiającego w toku posiedzenia niejawnego z udziałem stron.

Izba ustaliła, co następuje:

Zgodnie z Rozdziałem I pkt V SWZ: „Przedmiotem zamówienia jest przeprowadzenie badania ustawowego łącznych sprawozdań finansowych Zamawiającego za lata obrotowe kończące się dnia 31 grudnia 2023 r. oraz dnia 31 grudnia 2024 r., w tym: 1) Jednostkowych sprawozdań finansowych Zamawiającego w 8 Oddziałach Regionalnych Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwane dalej Oddziały Regionalne KRUS) za każdy rok tj.:  za rok 2023 Oddziały Regionalne KRUS w: Bydgoszczy, Koszalinie, Lublinie, Łodzi, Olsztynie, Opolu, Wrocławiu i Zielonej Górze;  za rok 2024 Oddziały Regionalne KRUS w: Białymstoku, Częstochowie, Gdańsku, Kielcach, Krakowie, Poznaniu, Rzeszowie i Warszawie. (dalej: Sprawozdania Finansowe Oddziałów). 2) Jednostkowego sprawozdania finansowego Biura Zarządu Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego za rok 2023 oraz za rok 2024 wraz z przedłożeniem przez biegłego rewidenta sprawozdania z badania odnośnie każdego ze sprawozdań finansowych”.

Zamawiający ustanowił następujące kryteria oceny ofert w postępowaniu: 1. Cena (Kc) - cena za wykonanie całego przedmiotu zamówienia (podana przez Wykonawcę w zł brutto) – waga 70%, 2. Doświadczenie Kluczowego Biegłego Rewidenta (Kd1) - dodatkowe, ponad wymagane doświadczenie zdobyte w okresie ostatnich 3 lat przed terminem składania ofert przez osobę wyznaczoną do badania sprawozdań finansowych – wg. wymagań postawionych w p. XV.1.3.2.1 (warunek udziału w postępowaniu) dla Kluczowego biegłego rewidenta, która będzie realizować przedmiotowe zamówienie – waga 20%, 3. Doświadczenie Biegłych Rewidentów (Kd2) - dodatkowe, ponad wymagane doświadczenie zdobyte w okresie ostatnich 3 lat przed terminem składania ofert przez osoby wyznaczone do badania sprawozdań finansowych – wg. wymagań postawionych w p. XV.1.3.2.2 (warunek udziału w postępowaniu) dla biegłych rewidentów, które będą realizować przedmiotowe zamówienie – waga 10%.

W punkcie XVII 3.3. Zamawiający wskazał: „Kryterium Doświadczenia biegłych rewidentów w badaniu sprawozdań finansowych w okresie ostatnich 3 lat przed terminem składania ofert (10 % - Kd2) Zamawiający dokona - odrębnie dla każdego biegłego - oceny na podstawie oświadczenia Wykonawcy i załączonego do Oferty wykazu osób (podkreślenie Izby), zgodnie ‎ z następującymi zasadami: Jeżeli osoba dedykowana przez Wykonawcę do roli biegłego rewidenta w każdym ‎ z wybranych 2 lat wykonała usługę badania sprawozdania finansowego podmiotu/ów ‎ z udziałem sektora finansów publicznych: a) trzykrotnie – 0,5 pkt, b) czterokrotnie – 1,5 pkt, c) pięciokrotnie – 2,5 pkt. Następnie punkty uzyskane w tym kryterium przez wskazane 2 osoby zostaną zsumowane. Maksymalna liczba punktów jaką w tym kryterium otrzyma oferta wynosi 10.

Zamawiający wskazał ponadto: „UWAGA – opis dla każdego z kryterium 3.2. i 3.3.: 1) Do Oferty Wykonawca załącza Oświadczenie wstępne, w którym podaje informacje ‎ o doświadczeniu biegłych. 2) Załącznik nr 4 i 6 oraz referencje – potwierdzające deklaracje Wykonawcy zawarte ‎ w oświadczeniu - składa się na wezwanie Zamawiającego lub można załączyć ‎ do oferty, 3) W przypadku podania większej ilości usług niż 5, do klasyfikacji zostanie przyjętych ‎ 5 usług, które spełniają wymagania SWZ – pozostałe nie podlegają ocenie. 4) W przypadku wskazania większej liczby biegłych rewidentów (więcej niż dwóch) ‎ do klasyfikacji zostaną przyjęte tylko 2 osoby. 5) Ocenie podlegają tylko te zadania (badania sprawozdań), dla których Wykonawca podał wszystkie wymagane informacje umożliwiające rzetelną i jednoznaczną weryfikację, 6) Biegli i ich Zadania (warunki udziału) - podlegają uzupełnieniu, o ile wykonawca nie przedstawił zrealizowanych Zadań Dodatkowych, a w przypadku przedstawienia Zadań Dodatkowych Zamawiający w pierwszej kolejności zaliczy je odpowiednio ‎ w poczet spełniających warunki udziału w postępowaniu. 7) Biegli i ich Zadania Dodatkowe - nie podlegają uzupełnieniu. 8) Oferta w ramach kryterium otrzyma po 0 pkt w sytuacji konieczności uzupełnienia przez Wykonawcę Oświadczenia wstępnego, Załącznika nr 4 i 6 oraz referencji – z art. 128 ust. 1 lub złożenia wyjaśnienia z art. 128 ust. 4 Pzp – w wyniku czego odpowiednio zostaną wskazane osoby lub dokonana zostanie zmiana osoby/osób wskazanych pierwotnie lub zaistnieje konieczność uzupełnienia zadań potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu”.

Istotny dla oceny zarzutów odwołania był następujący fragment Załącznika nr 2 do SWZ, ‎ tj. Oświadczenia wstępnego: „dysponuję …… osobami (min. 3 osobami) zdolnymi do wykonania zamówienia, z których: b) Każdy z biegłych rewidentów …… osoby (minimum 2 osoby),  uzyskał wpis do rejestru biegłych rewidentów (posiada uprawnienia w przeprowadzeniu obowiązkowych ustawowych badań sprawozdań finansowych) a każda z tych osób zostanie skierowana do realizacji przedmiotowego zamówienia,  posiada co najmniej 3 lata doświadczenia zawodowego – po uzyskaniu wpisu ‎ do ww. rejestru biegłych rewidentów – w przeprowadzeniu obowiązkowych ustawowych badań sprawozdań finansowych,  w trakcie ostatnich 3 lat przed terminem składania ofert, a w każdym wybranych przez siebie dwóch lat wykonał (minimum dwukrotnie)/………krotnie w każdym roku* usługi badania sprawozdań finansowych podmiotu/ów z udziałem sektora finansów publicznych”. Załącznikiem Nr 6 do SWZ jest „Wykaz Osób - potwierdzenie doświadczenia Biegłych”.

Odwołujący wraz z ofertą złożył Załącznik nr 2 (Oświadczenie wstępne), nie złożył natomiast wykazu osób. W oświadczeniu wstępnym Odwołujący w zakresie kryterium dotyczącego biegłych rewidentów zawarł następujące informacje: „dysponuję 5 osobami z których każdy z biegłych rewidentów 4 osoby,  uzyskał wpis do rejestru biegłych rewidentów (posiada uprawnienia w przeprowadzeniu obowiązkowych ustawowych badań sprawozdań finansowych) każda z tych osób zostanie skierowana przedmiotowego zamówienia,  posiada co najmniej 3 lata doświadczenia zawodowego – po uzyskaniu wpisu ‎ do ww. rejestru biegłych rewidentów – w przeprowadzeniu obowiązkowych ustawowych badań sprawozdań finansowych,  w trakcie ostatnich 3 lat przed terminem składania ofert, a w każdym wybranych przez siebie dwóch lat wykonał (minimum dwukrotnie)/ 3-11 krotnie (podkreślenie Izby) ‎ w każdym roku* usługi badania sprawozdań finansowych podmiotu/ów z udziałem sektora finansów publicznych”.

Wyłącznie Odwołujący w swoim oświadczeniu wstępnym wskazał ilość usług wykonanych przez biegłych rewidentów w postaci przedziału wartości, zamiast wpisania liczb całkowitych.

Zgodnie z arkuszem oceny ofert w kryterium biegłych rewidentów Zamawiający ocenił ofertę Odwołującego w następujący sposób: 1 osoba - 1 rok 3 usługi, drugi rok 11 usług, 2 osoba - 1 rok 3 usługi, drugi rok 11 usług Łącznie w kryterium Zamawiający przyznał ofercie 6 punktów (za każdą z osób po trzy punkty).

W postępowaniu wpłynęły cztery oferty, przy czym tylko Przystępujący wraz z ofertą złożył Wykaz Osób. Oferta Przystępującego otrzymała najwięcej punktów w ramach kryteriów oceny ofert i została uznana za najkorzystniejszą w postępowaniu.

Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny Izba uznała, że zarzuty odwołania nie potwierdziły się. Twierdzenie Odwołującego, że Zamawiający powinien na podstawie art. 223 ust. 1 Pzp wezwać Odwołującego do wyjaśnień w zakresie zadeklarowanej ilości usług zrealizowanych przez biegłych rewidentów było błędne. Podkreślenia wymaga, że Zamawiający w bardzo precyzyjny sposób opisał zasady według jakich miał przyznawać punkty w ramach kryterium – za doświadczenie każdej z dwóch punktowanych osób oferta mogła uzyskać 0,5 pkt, 1,5 pkt albo 2,5 pkt. Punkty przyznawane miały być odpowiednio za zrealizowanie 3, 4 albo 5 (i więcej) zrealizowanych usług w każdym z ocenianych lat doświadczenia. Tym samym określona liczna punktów miała być przyznana za wskazanie odpowiedniej liczby całkowitej. Zamawiający nie określił zasad przyznawania punktów w przypadku innego sposobu podania informacji o doświadczeniu biegłych rewidentów. Co za tym idzie podanie doświadczenia w postaci przedziału wartości ‎ 3-11 było błędem Odwołującego. Odwołujący nie mógł więc oczekiwać, że w wyniku wezwania ‎ go do wyjaśnień Zamawiający doprowadzi do doprecyzowania i dookreślenia podlegających ocenie parametrów oferty. Nie ulega też wątpliwości, że sposób w jaki Zamawiający zinterpretował informacje podane w oświadczeniu wstępnym Odwołującego był dla tego wykonawcy wyjątkowo korzystny – Zamawiający miał wszelkie podstawy nie przyznać jego ofercie punktów w ramach kryterium biegłych rewidentów, ze względu na niejednoznaczny sposób podania punktowanych informacji.

W ocenie Izby oczekiwanie Odwołującego, by punktacja jego oferty została podwyższona było o tyle bezpodstawne, że mimo precyzyjnych postanowień SWZ Zamawiający przeprowadził ocenę ofert w ramach kryteriów w sposób odmienny niż ustalony. W toku rozprawy Zamawiający przyznał, że ponieważ jedynie Przystępujący wraz z ofertą złożył załącznik nr 6, to ocena ofert została przeprowadzona nie na podstawie oświadczeń wstępnych i Wykazów Osób, ale wyłącznie na podstawie oświadczeń. Gdyby Zamawiający zastosował do oceny ofert zasady określone w SWZ to jedynie oferta Przystępującego otrzymałaby punkty w ramach kryteriów pozacenowych. W konsekwencji Izba uznała, że Odwołujący miał słuszność twierdząc, że ocena jego oferty ‎ w ramach kryterium biegłych rewidentów była nieprawidłowa, przy czym nieprawidłowość nie polegała na przyznaniu tej ofercie zbyt małej liczby punktów, a przyznaniu jej punktów w ogóle.

Po przeprowadzeniu dowodu z dokumentu złożonego przez Zamawiającego na posiedzeniu niejawnym z udziałem stron (porównanie punktacji przyznanej w rzeczywiście przeprowadzonej ocenie ofert i punktacji, jaka zostałaby przyznana, gdyby ocena ‎ została przeprowadzona ściśle według zasad określonych w SWZ) Izba uznała, że wynik postępowania polegający na uznaniu za najkorzystniejszą oferty Przystępującego był prawidłowy. Zgodnie z art. 554 ust. 1 pkt 1 Pzp Izba uwzględnia odwołanie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów ustawy, które miało wpływ lub może mieć istotny wpływ ‎ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia, konkursu lub systemu kwalifikowania wykonawców. Wobec ustalenia, że Zamawiający, mimo błędów w ocenie oferty Odwołującego w ramach kryterium pozacenowego, prawidłowo uznał za najkorzystniejszą ofertę Przystępującego. Co za tym idzie błędy Zamawiającego nie wpłynęły na wynik postępowania, a to z kolei obligowało Izbę do oddalenia odwołania na podstawie przytoczonego wyżej ‎ art. 554 ust. 1 pkt 1 Pzp.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

Przewodniczący: ………............…………………..……………