Wpływ inflacji i kosztów paliwa na ceny w przetargach

O ile podrożały zamówienia publiczne, w których paliwo jest jednym z głównych kosztów? Średnie z ogłoszeń niewiele tu mówią, bo każdy przetarg ma inny zakres. Dlatego zestawiliśmy ze sobą te same zamówienia powtarzane co roku: ten sam zamawiający, ten sam kod CPV i bardzo podobny opis przedmiotu, np. odśnieżanie dróg w tej samej gminie w kolejnych sezonach. Na danych z BZP z lat 2021–2026 widać wyraźnie, co stało się z cenami w 2022 r., jak rynek zachowywał się później i co zmienia rok 2026.

Najkrócej: w 2022 r. ceny w branżach zależnych od paliwa rosły dwa, a nawet pięć razy szybciej niż w grupach porównawczych. W latach 2023–2025 paliwa w przetargach taniały, ale usługi, w których paliwo jest tylko jednym ze składników kosztu, zostały na wyższym poziomie. W 2026 r. przyszła druga fala: od wiosny ceny paliw znów rosną, a w przetargach rozstrzyganych jesienią paliwo jest o kilkadziesiąt procent droższe niż rok wcześniej. W tym tekście pokazujemy liczby, tłumaczymy, skąd się biorą, i podpowiadamy, jak bronić się przed ryzykiem cenowym w ofercie i umowie.

Jak liczyliśmy zmianę cen

Porównujemy cenę oferty, którą wybrał zamawiający, w dwóch kolejnych latach. Para to dwa ogłoszenia o wyniku postępowania w BZP, które spełniają trzy warunki: ten sam zamawiający, ten sam główny kod CPV i opis przedmiotu zgodny co najmniej w połowie słów. Dla każdej branży i roku podajemy medianę zmian w parach, czyli wartość środkową, odporną na pojedyncze nietypowe przypadki.

Odrzucamy pary, w których cena zmieniła się więcej niż trzykrotnie w górę lub w dół, bo zwykle oznacza to inny zakres zamówienia, a nie zmianę cen. Odrzucamy też kwoty niespójne z ofertami złożonymi w postępowaniu. Przy ostrzejszym kryterium podobieństwa opisu wyniki zmieniają się o mniej niż punkt procentowy, więc wniosek nie zależy od przyjętego progu.

Branże paliwochłonne to dowóz uczniów i inne przewozy osób, odbiór i wywóz odpadów, zimowe utrzymanie dróg i odśnieżanie, roboty drogowe oraz zakupy paliw. Grupą porównawczą są zamówienia na oprogramowanie i usługi informatyczne oraz na sprzęt medyczny, w których koszt paliwa praktycznie nie występuje.

2022: skok cen w branżach zależnych od paliwa

W 2022 r. zamawiający płacili za te same zamówienia wyraźnie więcej niż rok wcześniej. Największy wzrost dotyczył zakupów paliw: mediana zmiany ceny wyniosła ok. 53%. Niewiele mniej podrożały usługi, w których paliwo napędza pojazdy i maszyny: dowóz uczniów o ok. 29%, odśnieżanie i zimowe utrzymanie dróg o ok. 22%, a roboty drogowe o ok. 21%.

Dla porównania średnioroczna inflacja konsumencka według GUS wyniosła w 2022 r. 14,4%. Zamówienia informatyczne podrożały o ok. 11%, a sprzęt medyczny o ok. 7%. Odbiór i wywóz odpadów, mimo dużej floty pojazdów, zdrożał o ok. 11%, czyli mniej niż wynosiła inflacja. Jednym z możliwych powodów jest struktura kosztu: dużą część ceny stanowi zagospodarowanie odpadów, które w mniejszym stopniu zależy od paliwa.

Źródłem skoku był przede wszystkim koszt paliwa. Ceny rosły już w 2021 r., gdy gospodarka odbijała po pandemii, a łańcuchy dostaw były rozregulowane. Gwałtowny wzrost przyszedł jednak po rosyjskiej agresji na Ukrainę 24 lutego 2022 r., która wywołała kryzys energetyczny w Europie. Średnia cena oleju napędowego na stacjach wzrosła z ok. 5,35 zł za litr w 2021 r. do ok. 7,2 zł w 2022 r. (dane e-petrol). Wykonawcy, którzy podpisali umowy przed wzrostem cen, realizowali je często ze stratą. Przy kolejnym przetargu wkalkulowali w ofertę zarówno wyższe koszty, jak i zapas na niepewność.

Lata 2023–2025: paliwo tanieje, usługi zostają droższe

Po 2022 r. drogi poszczególnych branż się rozeszły. Ceny paliw w przetargach zaczęły spadać: w 2023 r. mediana zmiany wyniosła ok. −5%, w 2024 r. ok. −15%, a w 2025 r. ok. −10%.

Usługi nie potaniały. Dowóz uczniów drożał w kolejnych latach odpowiednio o ok. 11%, 7% i 4%, wywóz odpadów o 5–7% rocznie, a odśnieżanie zwolniło do ok. 1–2% w latach 2024–2025. W 2026 r. wywóz odpadów drożeje szybciej, o ok. 8% (dane do października). Jednym z możliwych czynników jest system kaucyjny, który działa od 1 października 2025 r.: część butelek PET i puszek, czyli najcenniejszych surowców z selektywnej zbiórki, trafia do butelkomatów zamiast do odbioru gminnego, a firmy odpadowe tracą przychód z ich sprzedaży. Nasze dane pokazują wzrost cen, ale nie pozwalają wskazać jego przyczyny. W tych usługach paliwo to tylko część kosztu. Coraz większe znaczenie mają wynagrodzenia kierowców i operatorów, serwis oraz wymiana taboru.

Po skumulowaniu zmian z lat 2021–2025, czyli złożeniu wzrostów z kolejnych lat, obraz jest wyraźny. Dowóz uczniów jest dziś w przetargach droższy o ok. 59%, więcej niż wynosiła łączna inflacja w tym okresie (ok. 37%). Odśnieżanie podrożało w podobnym stopniu co inflacja, a wywóz odpadów i roboty drogowe o ok. 33%, czyli nieco mniej. Paliwa po spadkach z lat 2023–2025 były w 2025 r. droższe niż w 2021 r. tylko o ok. 12%, mimo że w 2022 r. zdrożały o ponad połowę.

Złożenie median z kolejnych lat daje przybliżony obraz, a nie dokładny wskaźnik cen. Pokazuje jednak kierunek, który dobrze widać w wynikach przetargów: szok paliwowy z 2022 r. wygasł, ale koszty pracy i sprzętu zostały. Rok 2026 przyniósł jednak nowy wzrost cen paliw.

2026: druga fala drożejącego paliwa

W 2026 r. ceny paliw na stacjach znów biją rekordy. Przyczyną jest przede wszystkim sytuacja na Bliskim Wschodzie, w tym ataki na rafinerie, które zwiększają ryzyko przerw w dostawach ropy i paliw do Europy. Według doniesień branżowych średnia cena oleju napędowego przekroczyła w 2026 r. 9 zł za litr. Od 3 października 2026 r. ponownie obowiązują maksymalne ceny detaliczne paliw, ogłaszane przez Ministra Energii, np. na 14 października 2026 r. wynoszące 7,98 zł za litr oleju napędowego. Mają obowiązywać do 31 grudnia 2026 r.

W wynikach przetargów zmiana jest widoczna dopiero po rozbiciu roku na kwartały. Większość przetargów na paliwa zamawiający rozstrzygają w grudniu i styczniu, na cały kolejny rok. W pierwszym kwartale 2026 r. ceny w tych samych zamówieniach na paliwa były jeszcze o ok. 8% niższe niż rok wcześniej. W drugim kwartale były już wyższe o ok. 20%, w trzecim o ok. 30%, a w przetargach rozstrzygniętych do połowy października nawet o ok. 66%. Ostatnia wartość opiera się na kilkudziesięciu parach zamówień, więc jest jeszcze niepewna.

Mediana dla całego 2026 r. wynosi ok. −1%, bo przeważają w niej przetargi z początku roku. To dobry przykład, że roczna średnia potrafi ukryć zmianę, która dzieje się w ciągu roku. Druga fala dotyka też usług: w robotach drogowych rozstrzygniętych w trzecim kwartale 2026 r. ceny tych samych zamówień były wyższe o ok. 15% niż rok wcześniej.

Konkurencja: więcej ofert, ale nie wszędzie

Wzrost cen w 2022 r. zbiegł się ze spadkiem konkurencji. W robotach drogowych średnia liczba ofert w jednej części zamówienia spadła z ok. 3,3 w 2021 r. do ok. 2,9 w 2022 r. W dowozie uczniów ok. 42% postępowań kończyło się jedną ofertą. Część firm nie chciała ryzykować umów o stałej cenie w warunkach szybkiego wzrostu kosztów.

W kolejnych latach konkurencja wróciła, choć nierówno. W robotach drogowych średnia liczba ofert wzrosła do ok. 5,4 w 2025 r., a udział postępowań z jedną ofertą spadł z ok. 26% do ok. 10%. W dowozie uczniów jedna oferta to w 2026 r. już tylko ok. 23% postępowań.

Inaczej jest w zimowym utrzymaniu dróg. Tam w latach 2024–2026 jedna oferta nadal wpływała w ok. 61–68% postępowań. Odśnieżanie wymaga sprzętu i gotowości przez cały sezon, a zakres zamówienia jest zwykle lokalny. Na wielu terenach do przetargu staje jedna firma, która zna drogi i ma maszyny w pobliżu. Dla wykonawcy to szansa, ale też sygnał, że cena powinna uwzględniać realne ryzyko, a nie tylko presję konkurencji.

Waloryzacja wynagrodzenia: co mówi art. 439 Pzp

Doświadczenia z 2022 r. zmieniły przepisy. Od 10 listopada 2022 r. umowa na roboty budowlane, dostawy lub usługi zawarta na okres dłuższy niż 6 miesięcy musi zawierać postanowienia o zmianie wynagrodzenia w razie zmiany cen materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia (art. 439 ust. 1 Pzp). Wcześniej obowiązek dotyczył tylko robót budowlanych i usług, i to w umowach zawartych na ponad 12 miesięcy.

Klauzula musi określać m.in. poziom zmiany ceny lub kosztów, który uprawnia strony do żądania zmiany wynagrodzenia, sposób ustalenia tej zmiany, np. na podstawie wskaźnika ogłaszanego przez Prezesa GUS, oraz maksymalną wartość zmiany wynagrodzenia (art. 439 ust. 2). Zmiana działa w obie strony: obejmuje zarówno wzrost, jak i spadek cen lub kosztów (art. 439 ust. 3).

W umowach krótszych niż 6 miesięcy obowiązku nie ma. Zamawiający może wprowadzić waloryzację, ale nie musi. To ważne przy jednosezonowych zamówieniach, np. na odśnieżanie od listopada do marca: jeśli umowa nie przewiduje waloryzacji, całe ryzyko zmiany cen paliwa leży po stronie wykonawcy.

Spory przed KIO o klauzule waloryzacyjne

Sam fakt, że klauzula istnieje, nie przesądza, że jest skuteczna. Krajowa Izba Odwoławcza ocenia, czy mechanizm realnie dzieli ryzyko między strony.

KIO 2195/26 z 11 czerwca 2026 r. Uniwersytet Morski w Gdyni przygotował umowę na budowę akademika. Wykonawca zakwestionował m.in. klauzulę waloryzacyjną: według odwołującego roczny wskaźnik inflacji z progiem 5% liczonym bez kumulacji nie uruchomiłby się nawet przy kilkunastoprocentowym wzroście cen w całym okresie umowy. Izba uwzględniła odwołanie w całości i nakazała przebudować postanowienia o waloryzacji tak, by spełniały art. 439, w tym określić początkowy termin ustalania zmiany wynagrodzenia i sposób jej obliczania.

KIO 1702/26 z 9 czerwca 2026 r. W sprawie dotyczącej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Katowicach wykonawca uznał klauzulę za niekorzystną i ryzykowną. Izba oddaliła odwołanie. Wskazała, że klauzula mieszcząca się w granicach art. 439, nawet mało korzystna dla wykonawcy, nie narusza sama w sobie ustawy. Wykonawca może takie ryzyko skalkulować i uwzględnić w cenie.

Z obu wyroków wynika praktyczna wskazówka. Wątpliwości co do klauzuli waloryzacyjnej trzeba zgłaszać na etapie dokumentów zamówienia, w pytaniach do SWZ albo w odwołaniu wobec treści dokumentów zamówienia. Po złożeniu oferty jest na to za późno, a klauzula słaba, ale zgodna z ustawą, zostaje w umowie.

Jak uwzględnić ryzyko cenowe w ofercie

Udział paliwa w kosztach

Przy zamówieniach, w których paliwo jest istotnym kosztem, warto przeliczyć ofertę w kilku wariantach cen. Najpierw ustal, jaką część kosztów stanowi paliwo, a jaką praca, sprzęt i dojazdy. Przy dowozie uczniów i odśnieżaniu udział paliwa jest wysoki, przy wywozie odpadów niższy, bo dużą część ceny pochłania zagospodarowanie odpadów.

Klauzula waloryzacyjna we wzorze umowy

Następnie sprawdź klauzulę waloryzacyjną we wzorze umowy: jaki wskaźnik przyjęto, od jakiego progu zmiana się uruchamia, czy zmiany się kumulują i jaki jest limit całkowitej zmiany wynagrodzenia. Wskaźnik ogólnej inflacji słabo odzwierciedla ceny paliwa. W 2022 r. inflacja wyniosła 14,4%, a ceny paliw w przetargach wzrosły o ponad połowę. W 2026 r. ceny paliw znów rosną szybciej niż ogólna inflacja. Jeśli umowa opiera się na ogólnym wskaźniku, zapytaj zamawiającego o możliwość użycia wskaźnika cen paliw albo ustal, jaką część ryzyka musisz wkalkulować w cenę.

Przetargi na paliwa

W przetargach na same paliwa, np. na olej napędowy do floty pojazdów, zamawiający często stosują formułę ceny opartą na cenie hurtowej producenta lub cenie z dystrybutora, pomniejszonej o stały upust. Taki mechanizm przenosi zmianę ceny paliwa na zamawiającego, a wykonawca konkuruje wysokością upustu. Przed złożeniem oferty sprawdź, do jakiej ceny odnosi się upust i jak często jest aktualizowana.

Umowy jednosezonowe

Przy rosnących cenach paliw ma to szczególne znaczenie dla ofert składanych teraz na 2027 r. Maksymalne ceny detaliczne obowiązują na razie do końca 2026 r., więc oferta na cały kolejny rok powinna uwzględniać możliwość wyższych cen po ich wygaśnięciu.

Przy umowach jednosezonowych, bez obowiązkowej waloryzacji, warto porównać, jak ceny zmieniały się w tych samych zamówieniach w poprzednich latach. Wyniki wcześniejszych przetargów zamawiającego pokazują, jaka cena wygrywała, ile ofert wpływało i czy rynek jest konkurencyjny. Możesz je przejrzeć w profilu zamawiającego, a zakres i opłacalność oszacować w kalkulatorze opłacalności przetargu.

Lista kontrolna przed złożeniem oferty

• Ustal udział paliwa w kosztach zamówienia i przelicz cenę w wariancie wzrostu i spadku cen paliwa, także po wygaśnięciu maksymalnych cen paliw.
• Sprawdź okres umowy. Jeśli trwa dłużej niż 6 miesięcy, umowa musi zawierać klauzulę waloryzacyjną.
• Przeczytaj klauzulę: wskaźnik, próg uruchomienia, kumulację zmian i maksymalną wartość zmiany wynagrodzenia.
• Zadaj pytania do SWZ, jeśli mechanizm jest niejasny albo w praktyce nie może się uruchomić.
• Porównaj ceny tego samego zamówienia z poprzednich lat i liczbę ofert w tych postępowaniach.
• W przetargach na paliwa sprawdź, do jakiej ceny bazowej odnosi się upust i jak jest aktualizowana.
• Uwzględnij koszty, których waloryzacja nie obejmie, np. wynagrodzenia i serwis, jeśli klauzula dotyczy tylko paliwa.

Najczęściej zadawane pytania

Czy umowa w zamówieniu publicznym musi zawierać klauzulę waloryzacyjną?

Tak, jeśli dotyczy robót budowlanych, dostaw lub usług i jest zawarta na okres dłuższy niż 6 miesięcy (art. 439 ust. 1 Pzp). W krótszych umowach waloryzacja jest dobrowolna i zależy od zamawiającego.

Co powinna zawierać klauzula waloryzacyjna?

Między innymi poziom zmiany cen lub kosztów, od którego strony mogą żądać zmiany wynagrodzenia, sposób ustalenia tej zmiany, np. na podstawie wskaźnika GUS, oraz maksymalną wartość zmiany wynagrodzenia (art. 439 ust. 2 Pzp). Zmiana dotyczy zarówno wzrostu, jak i spadku cen.

Czy mogę zakwestionować klauzulę waloryzacyjną, która w praktyce się nie uruchomi?

Tak, ale tylko przed terminem składania ofert, przez pytania do SWZ albo odwołanie na treść dokumentów zamówienia. W sprawie KIO 2195/26 Izba nakazała zamawiającemu przebudować klauzulę. W sprawie KIO 1702/26 oddaliła odwołanie, bo klauzula mieściła się w granicach art. 439.

O ile podrożały przetargi na dowóz uczniów?

W parach tych samych zamówień mediana zmiany ceny wyniosła ok. 29% w 2022 r., a w kolejnych latach ok. 11%, 7% i 4%. Łącznie w latach 2021–2025 ceny wzrosły o ok. 59%, więcej niż inflacja konsumencka w tym czasie (ok. 37%).

Czy ceny w przetargach na paliwa znowu rosną?

Tak. Po wzroście o ok. 53% w 2022 r. ceny w tych samych zamówieniach na paliwa spadały w latach 2023–2025. W 2026 r. znów rosną: w drugim kwartale były wyższe o ok. 20% niż rok wcześniej, w trzecim o ok. 30%. Pamiętaj, że wartość takiego zamówienia zależy też od ilości zamawianego paliwa.

Artykuł ma charakter informacyjny i nie stanowi porady prawnej.