Wyrok KIO 2905/25

Treść orzeczenia

KIO 2905/25

WYROK Warszawa, 22 sierpnia 2025 r. Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:

Przewodnicząca: Izabela Niedziałek-Bujak Protokolantka: Klaudia Kwadrans po rozpoznaniu na rozprawie 20 sierpnia 2025 r. w Warszawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej 14 lipca 2025 r. przez odwołującego – wykonawcę Przedsiębiorstwo Budownictwa Drogowego Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością , ul. Mickiewicza 63, 67-200 Głogów w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego – Powiat Głogowski , ul. Sikorskiego 21, 67-200 Głogów z udziałem przystępującego po stronie zamawiającego – uczestnika Strabag Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, ul. Parzniewska 10, 05-800 Pruszków

orzeka:

1 Oddala odwołanie. 2 Kosztami postępowania odwoławczego obciąża odwołującego – Przedsiębiorstwo Budownictwa Drogowego Sp. z o.o. i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego 10.000 zł 00 gr. (dziesięć tysięcy złotych ) wpisu.

Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Zamówień Publicznych.

Przewodnicząca: ………………………………

KIO 2905/25

U z a s a d n i e n i e

W postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego – Powiat Głogowski w trybie przetargu nieograniczonego na przebudowa drogi powiatowej nr 1015D w m. Ruszowice (nr postępowania: RZ.272.11.2025), ogłoszonym w Biuletynie Zamówień Publicznych 03.06.2025 r., 2025/BZP 00261187, wobec wyboru oferty najkorzystniejszej, wniesione zostało 14.07.2025 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odwołanie wykonawcy Przedsiębiorstwo Budownictwa Drogowego Sp. z o.o. z/s w Głogowie (sygn. akt KIO 2905/25). Zamawiający poinformował o czynnościach w postępowaniu 08.07.2025 r. Odwołujący zarzucił zamawiającemu: 1. art. 16 pkt 1 pzp poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, w szczególności wskutek wyboru Wykonawcy, który przedstawił kosztorysy niezgodne z zapisami SWZ, pomimo, że (1) zamawiający nie był uprawniony do zmiany warunków postępowania na etapie oceny ofert, a treść SWZ jest wiążąca dla wszystkich uczestników postępowania i (2) zamawiający był zobowiązany do zbadania kosztorysów, tak aby stwierdzić, czy oferta nie wprowadza w błąd, a Wykonawca nie utrudnia innym przedsiębiorcom dostępu do rynku; 2. art. 226 ust. 1 pkt 5 pzp poprzez zaniechanie odrzucenia oferty Wykonawcy, pomimo tego, że jest ona niezgodna z warunkami zamówienia, w tym SWZ; 3. art. 226 ust. 1 pkt 7 pzp poprzez zaniechanie odrzucenia oferty, której złożenie stanowi czyn nieuczciwej konkurencji, w szczególności poprzez wprowadzanie przez Wykonawcę w błąd i utrudnianie innym przedsiębiorcom dostępu do rynku. Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania, uchylenie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, powtórzenie czynności badania i oceny ofert, odrzucenie oferty Strabag Sp. z o.o., dokonanie wyboru oferty najkorzystniejszej. Zamawiający na rozprawie złożył odpowiedź na odwołanie wnosząc o jego oddalenie. Do postępowania odwoławczego przystąpił po stronie zamawiającego wykonawca Strabag Sp. z o.o. z/s w Pruszkowie. Uczestnik złożył stanowisko pisemne odnosząc się w nim do zarzutów i ich bezzasadności.

Stanowisko Izby Do rozpoznania odwołania zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia , (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. , poz. 1320 ze zm. ), dalej jako Ustawa. Rozpoznając odwołanie Izba miała na uwadze stan faktyczny ustalony w oparciu o dokumentację postępowania złożoną do akt sprawy, a także stanowiska prezentowane ustnie na rozprawie i w pismach procesowych. W poczet materiału dowodowego włączona została dokumentacja postępowania przekazana przez zamawiającego jak również dowody złożone na rozprawie.

Ustalenia Izby Zakres zadania objęty zamówieniem dotyczy rozbudowy odcinka drogi powiatowej nr 1015D ‎ ul. Tęczowej na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 329 do skrzyżowania z drogą gminną ul. Herbacianą w Ruszowicach, gmina Głogów, powiat Głogowski, woj. dolnośląskie. Szczegółowy opis przedmiotu zamówienia zawiera dokumentacja projektowa, w skład której wchodzą, m.in. decyzja ZRID, projekty budowlane wraz z projektem zagospodarowania terenu, załączniki, projekty techniczne, STWiORB oraz przedmiary robót, które są załącznikami do niniejszej SWZ. Zgodnie z rozdziałem XXIII A swz wraz z ofertą Wykonawca jest zobowiązany złożyć: 1) Kosztorysy ofertowe opracowane metodą kalkulacji uproszczonej, który będą zawierały: 1) stronę tytułową zwierającą: nakłady, wartość roboczogodziny, wartość kosztorysów; 2) liczbę porządkową i podstawę kosztorysową; 3) opis (obliczenia) pozycji kosztorysowanych robót i nakład; 4) wartości za pozycję; 5) podsumowanie kosztorysów; 6) cenę jednostkową pozycji.

UWAGA: Kosztorysy ofertowe opracowane metodą kalkulacji szczegółowej (układ KNR), zarówno w wersji nieedytowalnej .pdf jak i edytowalnej. ath, sporządzi Wykonawca, który złoży ofertę najwyżej ocenioną. Kosztorysy ofertowe MUSZĄ odzwierciedlać pozycje z przedmiarów robót w wersji pdf ‎ i zachowywać ich kolejność. W rozdziale XXV swz zamawiający wskazał, że wynagrodzenie ma charakter kosztorysowy. Wykonawca określa cenę realizacji zamówienia poprzez wskazanie w formularzu oferty, sporządzonym według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do SWZ, łącznej ceny ofertowej brutto, netto, wartości podatku VAT oraz stawki podatku VAT. Cena ofertowa brutto musi uwzględniać wszystkie koszty związane z realizacją przedmiotu zamówienia zgodnie z opisem przedmiotu zamówienia oraz projektem umowy określonymi w niniejszej SWZ. Rzeczywiste wynagrodzenie wykonawcy będzie ustalane na podstawie obmiarów wykonanych prac/robót i cen jednostkowych przyjętych w kosztorysie ofertowym na podstawie kosztorysów powykonawczych dla każdego z zakresu zleconych robót. W formularzu ofertowym wykonawcy wskazywali cenę w podziale na poszczególne branże. W postępowaniu oferty złożyli dwaj wykonawcy, tj. odwołujący i przystępujący do postępowania odwoławczego. Do oferty Strabag Sp. z o.o. załączone zostały kosztorysy ofertowe sporządzone metodą uproszczoną zawierające opis robót, obmiar i ich wycenę wraz ze wskazaniem poz. KNR. Do złożenia kosztorysu szczegółowego wezwany został wykonawca Strabag Sp. z o.o. Kosztorysy szczegółowe prezentują założenia do kosztorysowania poszczególnych pozycji z ich rozbiciem na robociznę, materiał, sprzęt. Izba ustaliła, że w pozycjach kwestionowanych w odwołaniu, w kosztorysach szczegółowych sam opis pozycji prawidłowo uwzględnia opis pozycji przedmiarowej, a różnice dotyczą opisu założeń kosztowych, w tym materiałów.

Izba oddaliła odwołanie w całości. Podstawy niezgodności oferty wybranej odwołujący dopatrywał się w opisach pozycji kosztorysu szczegółowego, który to dokument wykonawca składał po otwarciu ofert i ocenie, która prowadziła do wskazania oferty najwyżej ocenionej. Odwołujący wskazał na rozbieżności dotyczące opisu pozycji kosztorysowych z opisami z przedmiarów, a także materiałów i technologii, tj.: I. Kosztorys drogowy 1. Poz. 33 d.1.5.2 – Ława pod obrzeża betonowa z oporem z betonu C12/15 - zamiast betonu klasy C12/15, wewnątrz pozycji zastosowano ogólną mieszankę betonową, niewskazującą na klasę wytrzymałości; 2. Poz. 35 d.1.5.3 – Ława pod krawężniki betonowa z oporem z betonu C12/15 – materiał użyty w pozycji nie spełnia wymagań co do klasy betonu. 3. Poz. 37 d.1.5.3 – Krawężniki betonowe wtopione 15x22 cm - ujęto krawężniki o wymiarach 12x25 cm, które różnią się zarówno wysokością, jak i szerokością. 4. Poz. 40 d.1.5.4 – Ława pod ścieki betonowa zwykła z betonu C12/15 - ujęcie ogólnej mieszanki betonowej zamiast konkretnego typu materiału stanowi naruszenie warunków technicznych opisanych w pozycji. 5. Poz. 41 d.1.5.4 – Ścieki z prefabrykatów betonowych o grubości 15 cm, układane na podsypce cementowo-piaskowej - w opisie pozycji jednoznacznie wskazano, że należy zastosować prefabrykaty betonowe o grubości 15 cm. Tymczasem wewnątrz pozycji ujęto prefabrykaty o wymiarach 60x50x20 cm, a więc o grubości 20 cm. Różnica wymiarów prefabrykatów, zwłaszcza zwiększona grubość, może skutkować koniecznością innego przygotowania podłoża – jest to istotna rozbieżność techniczna. 6. Poz. 42, 43, 49, 50 (d.1.5.5 – d.1.5.6) – Stabilizacja podłoża gruntocementem z dowozu Rm=2,5 MPa - zastosowano mieszankę betonową zamiast gruntocementu o wymaganej wytrzymałości Rm=2,5 MPa. Wskazuje to na zmianę technologii stabilizacji, co może mieć wpływ na właściwości nośne i trwałość podbudowy. II. Kosztorys teletechniczny 7. Poz. 3 d.1oraz 36 d.2 – Zabezpieczenie sieci kablowej rurami dwudzielnymi A110PS w gruncie kat. III - w opisie pozycji wskazano zastosowanie rur dwudzielnych typu A110PS, przeznaczonych do ochrony kabli w warunkach gruntowych. Tymczasem wewnątrz pozycji ujęto rury PCW, które nie spełniają wymogów technicznych określonych w opisie – zarówno pod względem materiału, jak i budowy. Rury PCW nie mają konstrukcji dwudzielnej. 8. Poz. 2.d.1 oraz 41 d.3 – Budowa obiektów podziemnych z rur HDPE110/6,3 pod drogami i ulicami - zamiast wymaganych rur HDPE o średnicy 110 mm i grubości ścianki 6,3 mm, wykonawca ujął rury stalowe gwintowane Ø114/4 mm. Jest to istotna zmiana materiałowa. 9. Poz. 42 d.3 – Zabezpieczenie istniejącej sieci kablowej rurami dwudzielnymi A110PS w gruncie kat. III - zamiast wymaganych rur dwudzielnych A110PS, ujęto rury PCW. Zmiana ta nie tylko narusza opis pozycji, ale również może prowadzić do pogorszenia trwałości zabezpieczenia kabli, szczególnie w kontekście obciążeń mechanicznych i warunków gruntowych. III. Kosztorys wodociągowy 10. Poz. 13 d.1.1 – Podłoża pod kanały z materiałów sypkich o grubości 20 cm (obsypka z piasku z wykopu) - ujęto piasek naturalny kopany, który w świetle opisu pozycji nie powinien być stosowany. IV. Kosztorys odwodnienia 11. Poz. 13 d.1.1.1.2 – Montaż studzienki deszczowej DN 500 z betonu C35/45 osadnikiem, przejściem PVC DN 200, płytą odciążającą, wpustem klasy D400 - we wnętrzu pozycji brak wielu kluczowych elementów opisanych w pozycji, w tym przejścia PVC DN 200 oraz płyty odciążającej, co oznacza istotne pominięcia wpływające na funkcjonalność i bezpieczeństwo elementu. V. Branża mostowa 12. Poz. 8 d.3.1 – Podbudowa z piasku stabilizowanego cementem Rm=1,5–2,5 MPa - ujęto mieszankę betonową, co oznacza zmianę technologii podbudowy, mogącą wpłynąć na sztywność i trwałość konstrukcji nawierzchni. 13. Poz. 9 d.3.2 – Warstwa ścieralna AC 11S grubości 4 cm - w pozycji kosztorysowej nie określono właściwego materiału zamiast mieszanki AC 11S ujęto mieszankę mineralno – asfaltową grysową zamknięta. Brak zgodności z dokumentacja techniczną stanowi istotny błąd kosztorysy. 14. Poz. 10 d.3.2 – Warstwa wiążąca AC 16W grubości 8 cm - wewnątrz pozycji ujęto mieszankę mineralno-asfaltową grysową częściowo zamkniętą, co stanowi istotne odstępstwo od wymagań technologicznych. 15. Poz. 20 d.4.2 – – Przygotowanie i montaż zbrojenia konstrukcji przepustu, skrzydeł i płyt przejściowych, stal klasy B500C - w pozycji wskazano zastosowanie stali klasy B500C, jednak analiza szczegółowego kosztorysu wykazuje, że ujęty materiał to pręty żebrowane do zbrojenia betonu bez jednoznacznego potwierdzenia klasy stali B500C. Zgodnie z dokumentacją, wykonanie konstrukcji przepustu powinno być oparte wyłącznie na zbrojeniu ze stali klasy B500C, a nie na nieokreślonym gatunku stali żebrowanej. 16. Poz. 23 d.4.5 – Wykonanie warstwy ochronnej izolacji z betonu C25/30, grubość śr. 10 cm zbrojonego siatką 10x10 cm z prętów Ø8 mm - zgodnie z opisem pozycji wymagane jest wykonanie siatki o oczkach 10x10 cm z prętów Ø8 mm. Tymczasem w kosztorysie szczegółowym brak jest jednoznacznego wskazania siatki zbrojeniowej spełniającej te wymagania – ujęto wyłącznie pozycję materiałową "siatka zbrojeniowa" bez specyfikacji jej parametrów (średnica prętów, oczko). Brak tych informacji uniemożliwia weryfikację zgodności z dokumentacją projektową i stanowi poważny błąd kosztorysowy. 17. Poz. 27 d.5 – Wykonanie umocnienia dna cieku płytą ażurową typu "MEBA" grubości 8 cm na podbudowie betonowej min. 15 cm i podsypce żwirowej gr. 17 cm, z wypełnieniem otworów betonem C16/20 - w pozycji opisano kompleksowe umocnienie dna cieku z zastosowaniem płyty ażurowej typu "MEBA" zgodnych z dokumentacją projektową. Jednak w kosztorysie szczegółowym brakuje jednoznacznego potwierdzenia, że ujęta płyta żelbetowa ażurowa odpowiada technologicznie i wymiarowo płycie typu "MEBA". Ponadto, kosztorys nie zawiera odniesienia do minimalnej grubości podbudowy betonowej (15 cm) . 18. Poz.28 d.5 – Wykonanie umocnienia skarp cieku płytą ażurową typu "MEBA" grubości 8 cm na podbudowie betonowej min. 15 cm, z wypełnieniem otworów kruszywem łamanym granitowym 8–16 mm - zgodnie z opisem pozycji, umocnienie skarp powinno być wykonane przy użyciu płyt typu "MEBA" oraz odpowiedniej warstwy podbudowy i wypełnienia. W kosztorysie szczegółowym wskazano ogólnie "płyty żelbetowe ażurowe", bez potwierdzenia zgodności z typem "MEBA" oraz bez określenia parametrów geometrycznych i materiałowy. Niezgodności te miałyby prowadzić do odrzucenia oferty wybranej na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 i 7 Ustawy.

Izba oddaliła odwołanie w całości. Zasadniczym powodem oddalenia w całości zarzutów było ustalenie, jakie znaczenie dla oceny ofert w postępowaniu miały kosztorysy szczegółowe, jak również narzucony przez zamawiającego wymóg ich sporządzenia zgodnie z układem KNR dla poszczególnych pozycji. Odwołujący wnioskował bowiem na tej podstawie, że oferta nie zapewnia wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami wynikającymi z przedmiaru robót. Przy ocenie oferty należało uwzględnić okoliczność niesporną, że złożone wraz z ofertą kosztorysy uproszczone nie zawierały niezgodności z opisami pozycji przedmiarowych i na podstawie tych kosztorysów dokonana została ocena merytoryczna oferty. Kosztorysy szczegółowe złożone zostały wyłącznie przez wybranego wykonawcę, z zachowaniem pozycji KNR, przyjętych w przedmiarach robót. Ponadto, co odwołujący pominął w swoim stanowisku, kosztorysy szczegółowe zawierały opis pozycji zgodny z opisem pozycji przedmiarowych, które również były ujęte w kosztorysach uproszczonych. Rozbieżności kosztorysu szczegółowego dotyczyły założeń do kosztorysowania wynikających z przypisanych pozycji KNR, które nie uwzględniały zmian wprowadzonych przez zamawiającego. Zamawiający na etapie pytań do swz udzielał wyjaśnień, w tym dotyczących rozbieżności wynikających z modyfikacji opisów pozycji przedmiarowych względem pozycji KNR, wskazując, m.in. w odpowiedzi na pytanie nr 1 z wniosku nr 6, na możliwość zmiany nakładów RMS w kosztorysach, które odpowiadałyby zakresom prac zmodyfikowanych pozycji względem założeń KNR przypisanych do pozycji przedmiarowych. Powyższe wskazuje w sposób spójny na wniosek, że pozycje KNR uwzględniać mogły nakłady nieodpowiadające zakresom zmodyfikowanych pozycji przedmiaru robót, a ich korekta nie była obowiązkiem wykonawcy. w konsekwencji, posłużenie się pozycją KNR dla rozbicia nakładów RMS nie stanowiło wprost o niezgodności z warunkami zamówienia. Istotne pozostawało natomiast ustalenie, czy wycenione pozycje kosztorysowe uwzględniały opis prac objętych dokumentacją przekazaną przez zamawiającego. Zamawiający w odpowiedzi, a przystępujący w stanowisku pisemnym, odwoływali się do prawidłowych opisów pozycji kosztorysu szczegółowego, uwzględniających zmiany wprowadzone przez zamawiającego, czego odwołujący w żaden sposób nie skomentował. To opis pozycji, zawierający prawidłowy zakres prac wynikający z materiałów narzuconych przez zamawiającego decydował o treści oferty, na którą składały się kosztorysy uproszczone. Opis nakładów zaciągnięty z KNR (i nie zmieniony) do kosztorysów szczegółowych, nie stanowił opisu warunków wykonania i służył wyłącznie rozbiciu składowych ceny. Samej kalkulacji odwołujący również nie kwestionował, w tym znaczenia, jakie dla wyceny mogły mieć nakłady wynikające z pozycji KNR, w stosunku do materiałów narzuconych przez zamawiającego. Ponownie należy podkreślić, że kosztorysy szczegółowe składane po otwarciu ofert nie mogły modyfikować i nie zmieniały treści oferty, gdyż pozycje kosztorysowe opisane były w ten sam sposób, co w kosztorysach uproszczonych. W ocenie Izby różnice wynikające z nakładów zaciągniętych automatycznie z KNR nie stanowiły również omyłki wykonawcy, wymagającej korekty. Wykonawca nie miał obowiązku korygowania nakładów pozycji KNR. Treść zobowiązania wykonawcy wynikającą z oferty wyznaczał opisy prac i wycena w kosztorysie uproszczonym, a kosztorys szczegółowy miał wyłącznie walor uzupełniający w zakresie wyceny. Istniejące niespójności w nakładach rzeczowych pozycji kosztorysów szczegółowych miały logiczne uzasadnienie i wynikały z opisanej powyżej konsekwencji różnicy pozycji KNR w stosunku do zmodyfikowanego przez zamawiającego opisu pozycji przedmiarowych. W świetle powyższego twierdzenia stanowiące podstawę zarzutów, a oparte na analizie zgodności nakładów pozycji KNR w kosztorysach szczegółowych nie mogły prowadzić do stwierdzenia niezgodności oferty z treścią specyfikacji warunków zamówienia.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 575 Ustawy Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 5 ust. 2 w zw. z § 8 ust. 2 poz. 2437). Izba zaliczyła do kosztów postępowania wpis w wysokości 10.000 zł. i obciążyła nimi w całości odwołującego.

Przewodnicząca: .……………………..….