Wyrok KIO 940/26 z 10 kwietnia 2026 r.

Uzasadnienie

Zamawiający: Miasto Stołeczne Warszawa, w imieniu którego działa Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy prowadzi w trybie podstawowym postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem jest:

Wykonanie robót budowlanych oraz prac ogrodniczych związanych ze zmianą projektu zagospodarowania terenu w rejonie ul. Aptecznej w Warszawie, które finansowane jest w ramach Gminnego Programu Rewitalizacji m.st. Warszawy do roku 2030. Ogłoszenie o zamówieniu opublikowano w BZP: nr 2025/BZP 00462320/01 z dnia 2025-10-07

Odwołujący: Zakład Usług Brukarskich ADROG Sp. J. A.D., E.D. ul. Dobra 6 m. 14, Warszawa zaskarżył czynności Zamawiającego polegające na wadliwym wyborze oferty najkorzystniejszej oraz odrzuceniu oferty Odwołującego, przy ew. zaniechaniu poprawienia innej nieistotnej omyłki.

Czynnościom Zamawiającego zarzucił naruszenie: art. 239 Pzp – przez wybór oferty najkorzystniejszej i uznanie za taką oferty przystępującego mimo, że to oferta Odwołującego jest ofertą najkorzystniejszą, art. 226 ust 1 pkt 5 w zw z art. 16 pkt 3 Pzp – przez dokonanie czynności odrzucenia oferty Odwołującego jako niezgodnej z warunkami zamówienia ew. art. 223 ust 2 pkt 3 Pzp – przez zaniechanie poprawienia innej nieistotnej omyłki w treści Formularza ofertowego - po ew. wezwaniu Odwołującego do wyjaśnień w trybie art. 223 ust 1 Pzp ( o ile byłoby to faktycznie konieczne).

Wniósł o nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności - wyboru oferty najkorzystniejszej i uznania za taką oferty wykonawcy Rokom Sp. z o.o. i - odrzucenia oferty Odwołującego i ew. poprawienie innej nieistotnej dla treści oferty omyłki.

UZASADNIENIE

I. 2. Zakres zamówienia obejmuje m.in.: 1) roboty rozbiórkowe, 2) roboty brukarskie, 3)roboty elektryczne, 4) roboty sanitarne, 5) prace ogrodnicze wraz z pielęgnacją w okresie gwarancji, 6) dostawa i montaż elementów małej architektury.

3. Zakres prac określa: dokumentacja projektowa, opis przedmiotu zamówienia oraz przedmiar robót – załącznik nr 10 do SWZ oraz Specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót - załącznik nr 11 do SWZ.

Termin realizacji zamówienia został ustalony jako 11 miesięcy od daty zawarcia umowy – Termin realizacji zamówienia nie ma charakteru kryterium oceny ofert.

Zgodnie z SWZ w brzmieniu pierwotnym:

Pierwotna treść Formularza ofertowego – Załącznik nr 1 do SWZ miała brzmienie:

W trakcie postępowania Zamawiający dokonał modyfikacji SWZ z dnia 12.12.2025r. w odniesieniu do terminu realizacji zamówienia:

Zgodnie z ogłoszeniem o zmianie ogłoszenia w BZP – publikacja z dnia 2025-12-12 dokonano modyfikacji wymogu związanego z terminem realizacji zamówienia dla etapu V w ten sposób, że: termin końcowy realizacji zamówienia nie uległ zmianie.

Wersja pierwotna sztywno określała termin wykonania etapu V (15.09–31.10.2026).

Wersja zmieniona usunęła datę zakończenia etapu V pozostawiając zakaz rozpoczęcia prac przed 15.09.2026 r. który był także w pierwotnym wymogu.

Zatem w nowej wersji etap V nie ma jedynie narzuconego przez Zamawiającego terminu końcowego tego etapu, a więc jego zakończenie mieści się w ogólnym 11 miesięcznym terminie realizacji umowy.

Zgodnie z uzasadnieniem czynności odrzucenia oferty Odwołującego Zamawiający wskazał na dokonaną modyfikację SWZ w zakresie terminu końcowego dla etapu V przez wykreślenie tego terminu i uznał, że pozostawienie tego terminu przez użycie formularza ofertowego w pierwotnej wersji skutkuje niezgodnością treści oferty z treścią specyfikacji i jako oferta niezgodna z warunkami podlega odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy pzp.

Odwołujący omyłkowo złożył wraz z ofertą Formularz ofertowy w pierwotnym brzmieniu – co jest okolicznością bezsporną (analogicznie omyłkowo posłużył się pierwotnym Formularzem ofertowym także inny wykonawca odrzucony tj. Grupa Kurek Sp. z o.o.). Pracownik przygotowujący ofertę posłużył się omyłkowo pierwotnym wzorem z SWZ przy czym składając ofertę zapoznał się z treścią zmian SWZ – w szczególności dokonanych tą samą zmianą z dnia 12.12.2025r. modyfikacji przedmiarów. Konsekwencją złożenia Formularza ofertowego przez Odwołującego w pierwotnym brzmieniu może być co najwyżej dodatkowe samozobowiązanie Wykonawcy do wykonania Etapu V w terminie 15.0931.10.2026.

Dodatkowo zarówno w brzmieniu pierwotnym jak i po zmianie etap V zamówienia miał rozpocząć się w tym samym terminie od 15 września/nie wcześniej niż 15 września – tożsamy zapis odnośnie terminu pośredniego i jego rozpoczęcia nie wcześniej niż we wskazanej dacie.

Jedyna modyfikacja pomiędzy pierwotnym a zmienionym formularzem dotyczy zatem usunięcia narzuconego pierwotnie terminu zakończenia V etapu – do 31 października 2026r.

Zastosowanie w celu złożenia oferty pierwotnego Formularza ofertowego nie skutkuje podstawą do odrzucenia oferty w trybie art. 226 ust 1 pkt 5 Pzp.

Niezgodność jaka występuje nie ma charakteru skutkującego podstawą odrzucenia oferty Odwołującego co najwyżej ma charakter redakcyjny.

Niezgodność skutkująca podstawą odrzucenia w trybie art. 226 ust 1 pkt 5 Pzp ma miejsce w sytuacji, gdy oferowane przez wykonawcę w ofercie zobowiązanie nie odpowiada zobowiązaniu określonemu w SWZ.

W ocenie Odwołującego pomimo zastosowania w celu złożenia oferty pierwotnego wzoru Formularza ofertowego – brak jest podstawy do stwierdzenia niezgodności treści oferty z warunkami zamówienia skutkującej podstawą jej odrzucenia w trybie art. 226 ust 1 pkt 5 Pzp.

Istnieje wyłącznie jeden sposób poprawienia omyłki – w sposób zbieżny z wzorem zmodyfikowanym Formularza.

Tryb ten służy do przywracania nieistotnych dla treści oferty niezgodności z warunkami zamówienia – w szczególności jest on stosowany w przypadkach kiedy np. wykonawca w celu sporządzenia oferty posłużył się pierwotnym wzorem formularza jak w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 5 Pzp, zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli: jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia. Natomiast zgodnie z art. 7 pkt 29 Pzp, definiuje warunki zamówienia Istota aktualnego rozwiązania polega na odniesieniu przesłanki odrzucenia oferty do określonych wymagań zamawiającego, a nie do określonego dokumentu, w którym pewne rozwiązania powinny być zawarte.

Ponadto wskazać należy, że w złożonym przez Wykonawcę Formularzu ofertowym znajduje się wprost dodatkowe zobowiązanie i oświadczenie o akceptacji warunków. Jeżeli w wyniku odpowiedzi wykonawca wyjaśni, że dokumenty dotyczą prowadzonego postępowania i zostały pomylone, to w wyniku udzielonego wyjaśnienia zamawiający może zgodnie z art. 223 ust. 2 pkt 3 Pzp Zamawiający jest winien poprawić w ofercie inne omyłki polegające na niezgodności oferty z dokumentami zamówienia, niepowodujące istotnych zmian w treści oferty – niezwłocznie zawiadamiając o tym wykonawcę, którego oferta została poprawiona.

O tym, czy dana zmiana ma charakter istotny czy nie, należy rozstrzygnąć każdorazowo, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności i treść udzielonych wyjaśnień. Dopuszczalne jest dokonanie zmian w sytuacji, jeżeli: - z okoliczności wynika zamiar złożenia przez wykonawcę oferty zgodnie z wymaganiami zamawiającego (co potwierdzają oświadczenia zawarte w treści Formularza ofertowego przywołanej powyżej) oraz - poprawienie omyłki nie ingeruje w sposób istotny w treść oferty, tj. nie powoduje konieczności znaczącej ingerencji ze strony zamawiającego lub nie dotyczy jej istotnych postanowień (taki charakter ma usunięcie w wyniku modyfikacji Formularza sztywnego terminu końcowego dla Etapu Reasumując jak wynika z okoliczności faktycznych sprawy Wykonawca omyłkowo składając ofertę użył niezaktualizowanego Formularza ofertowego, Różnica treści pierwotnego i zmodyfikowanego Formularza ma charakter nieistotny i nie mający w żaden sposób wpływu ani na końcowy termin wykonania ani terminy pośrednie, w konsekwencji nie może być mowy o podstawie odrzucenia oferty, Formularz ofertowy zawiera wprost zobowiązanie wykonawcy do zawarcia umowy zgodnej z wzorem, który został także zmodyfikowany poprzez zmianę z 12.12.2025r., podstawa odrzucenia oferty z powodu niezgodności z warunkami zamówienia odnosi się do niezgodności zasadniczych które mają bezpośredni wpływ na niezgodność zaoferowanego świadczenia z wymaganiami SWZ – takich niezgodności w ofercie Wykonawcy nie ma.

Sankcja odrzucenia oferty ma charakter naruszający zasadę uczciwej konkurencji, równości jak również została dokonana z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności.

W szczególności podkreślenia wymaga że podstawą odrzucenia nie może być sam fakt zastosowania niezaktualizowanego formularza ale jego treść i ew zakres różnic/niezgodności.

Z ostrożności procesowej tryb ew. poprawienia nieistotnej omyłki w ofercie na podstawie art. 223 ust 2 pkt 3 w odniesieniu do informacji zawartych w Formularzu byłby również w pełni dozwolony – jako nieprowadzący do istotnych zmian w ofercie (wręcz żadnych merytorycznych odnoszących się do terminu wykonania zamówienia).

Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania w całości.

Odnośnie przedstawionych w odwołaniu zarzutów uznał, że są to zarzuty chybione.

Odwołujący złożył ofertę na nieaktualnym wzorze formularza oferty, pomimo modyfikacji Specyfikacji Warunków Zamówienia (SWZ). Modyfikacja zmieniała zakres zobowiązania wykonawcy przez usunięcie wskazanego poprzednio terminu zakończenia etapu V. Tym samym na podstawie art. 226 ust. 1, pkt 5 ustawy pzp, Zamawiający miał obowiązek odrzucić ofertę Odwołującego jako że jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia albowiem bezspornie oświadczenie woli wykonawcy było odmienne niż wymagane aktualnym brzmieniem SWZ.

Zgodnie z pkt 17 i 23 SWZ , oferta musi obejmować całość przedmiotu zamówienia i być sporządzona zgodnie z treścią SWZ, na Formularzu Oferty o treści zgodnej ze wzorem stanowiącym Załącznik nr 1 do SWZ. Zamawiający w dniu 12.12.2025 r., działając na podstawie art. 286 Pzp w związku z art. 284 Pzp zmienił treść SWZ, w tym m.in. dokonał modyfikacji terminu realizacji zamówienia w zakresie jednego z etapów realizacji zamówienia, tj. etapu V. W konsekwencji dokonanej modyfikacji, zmienione zapisy zostały odzwierciedlone we wszystkich dokumentach zamówienia, w tym: SWZ, Opisu przedmiotu zamówienia (dalej: OPZ), wzorze umowy oraz Formularzu Ofertowym. Zamawiający udostępnił wykonawcom nowy (poprawiony) Formularz Oferty (Załącznik nr 1 do SWZ).

Odwołujący złożył ofertę na nieaktualnym Formularzu i podał inny, niezgodny z wymaganiami, termin realizacji zamówienia, co automatycznie skutkowało merytoryczną niezgodnością treści złożonej oferty z treścią SWZ. Ponadto niezgodność treści oferty z treścią SWZ ma charakter merytoryczny i nieusuwalny, co wyklucza możliwość jej poprawienia czy doprecyzowania w trybie wyjaśnień, o których mowa w art. 223 ust. 1 Pzp.

Wymagania dotyczące złożenia formularza oferty (w określonej treści i formie) stanowią integralne warunki zamówienia Zamawiający podkreśla, iż w toku oceny i badania ofert nie było możliwości żądania wyjaśnień od Odwołującego. Zwrócenie się do odwołującego o wyjaśnienie oferty byłoby całkowicie bezzasadne i mogłoby spotkać się z zarzutem próby niedopuszczalnej zmiany treści oferty.

Zastosowanie nieaktualnego formularza ofertowego przez Odwołującego, z innym brzmieniem terminu zakończenia V etapu jest uchybieniem, które nie może zostać usunięte w trybie art. 223 ust. 1 pzp, który zezwala na wezwanie do uzupełnienia lub wyjaśnienia treści oferty.

Co więcej, akceptacja oferty niespełniającej warunków zamówienia stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jaką jest zasada równego traktowania wykonawców i zasada przejrzystości i proporcjonalności (art. 16 pkt 1 2 i 3 ustawy pzp). Zamawiający pozostawiając wadliwą ofertę w postępowaniu w istocie uprzywilejowałby wykonawcę, który złożył ofertę niepełną, w stosunku do tych uczestników procedury, którzy należycie spełnili wymagania określone w SWZ.

Warto zaznaczyć, że to Zamawiający jest gospodarzem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i w związku z tym jest on zobowiązany do przygotowania dokumentacji przetargowej z uwzględnieniem własnych uzasadnionych potrzeb – co jest z kolei stosownie uzasadnione i określone w zapisach SWZ i tych zapisów SWZ musi ściśle się trzymać.

Warto podkreślić, iż postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego nie jest dowolnym, nieskodyfikowanym, luźnym postępowaniem, stanowi ono szczególną formę prowadzącą do zawarcia umowy w sprawie realizacji danego zamówienia, kreowane jest przez obowiązujące przepisy prawa dla tej dyscypliny i zobowiązuje tymi przepisami wszystkich uczestników tego systemu - obowiązujące regulacje prawne są bardzo szczegółowe i nakładają na podmioty starające się o udzielenie zamówienia publicznego sztywną regulację postępowania, w zamian natomiast pozwalającą zawrzeć kontrakt z podmiotem publicznym, czyli podmiotem istniejącym i gwarantującym wypłatę środków finansowych. Zamawiający ma świadomość ,że samo postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego nie powinno być formalizmem samym w sobie, a jego głównym zadaniem jest doprowadzenie do zawarcia umowy – ale odstąpienie od formalizmu nie może być utożsamiane z modyfikacją reguł postępowania określonych ustawą i wymaganiami SWZ.

W świetle powyższego, wszystkie zarzuty Odwołującego stają się oczywiście bezzasadne.

Przystępujący do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego wniósł o oddalenie odwołania. Wskazał, że zastosowanie nieaktualnego formularza ofertowego stanowiło niezgodność treści oferty z warunkami zamówienia. Odwołujący złożył ofertę na nieaktualnym wzorze formularza ofertowego, mimo dokonanej w dniu 12.12.2025 r. modyfikacji SWZ dotyczącej postanowień odnoszących się do harmonogramu realizacji Etapu V przez usunięcie sztywnego terminu jego zakończenia. Złożenie oferty na nieaktualnym formularzu oznacza złożenie oświadczenia woli o treści odmiennej od wymaganej.

Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 5 Pzp Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia. Warunki zamówienia wynikają z aktualnej, obowiązującej na moment składania ofert dokumentacji. Nie ma przy tym znaczenia subiektywna intencja wykonawcy, lecz obiektywna treść złożonego oświadczenia woli.

Nie jest dopuszczalne „domniemywanie” zgodności oferty z aktualnym SWZ Odwołujący twierdzi, że różnica ma charakter nieistotny. Stanowisko to jest nieprawidłowe.

W postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego oferta musi być jednoznaczna, jej treść nie może wymagać rekonstrukcji ani interpretowania przez Zamawiającego, Zamawiający nie może zastępować wykonawcy w kształtowaniu treści oferty.

Nie można przyjmować, że wykonawca „na pewno miał na myśli” treść zgodną ze zmienionym SWZ – takie podejście naruszałoby zasadę równego traktowania wykonawców (art. 16 Pzp).

Przepis art. 223 ust. 2 pkt 3 Pzp dotyczy poprawiania omyłek niepowodujących istotnych zmian w treści oferty.

W sprawie nie mamy do czynienia z oczywistą omyłką pisarską ani rachunkową, lecz z użyciem innego, nieobowiązującego wzoru formularza, którego treść różni się od treści wymaganej przez Zamawiającego. Poprawienie oferty wymagałoby w istocie zastąpienia jednego oświadczenia woli innym, ukształtowania zobowiązania wykonawcy na nowo. To stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w treść oferty i naruszałoby zasadę przejrzystości i równego traktowania wykonawców.

Odrzucenie oferty nie stanowi przejawu nadmiernego formalizmu. Obowiązkiem wykonawcy jest złożenie oferty zgodnej z aktualną dokumentacją postępowania. Wykonawcy mieli dostęp do informacji o zmianie SWZ. Inni wykonawcy złożyli oferty zgodne z aktualnym wzorem.

Nie można uznać, że obowiązek złożenia oferty na aktualnym formularzu ma charakter czysto formalny – formularz ofertowy stanowi podstawowe oświadczenie woli wykonawcy i określa zakres jego zobowiązania.

W świetle powyższego Zamawiający prawidłowo uznał ofertę Odwołującego za niezgodną z warunkami zamówienia.

Krajowa Izba Odwoławcza po rozpatrzeniu sprawy na rozprawie z udziałem stron i uczestnika, biorąc pod uwagę przedstawione stanowiska na piśmie i do protokołu rozprawy, w tym złożone dowody do akt sprawy zważyła, co następuje.

Niesporny jest fakt złożenia przez odwołującego oferty na formularzu ofertowym o treści pierwotnej sprzed modyfikacji, tj. wskazującej termin zakończenia prac etapu V datą, która została wykreślona z formularza przez zamawiającego. Zatem, uwzględniając niekwestionowaną treść wymaganą, pozostawienie terminu, który już nie istnieje, może być ocenione jako zbędny dopisek bez znaczenia dla treści oferty. Tę treść nadmiarową wykonawca ocenił jako nieistotną omyłkę wskazując alternatywnie, że jest to dodatkowe bardziej rygorystyczne jego zobowiązanie.

Skład orzekający zauważa w tym miejscu, że w decyzji o odrzuceniu oferty zamawiający wskazał zmiany wszystkich dokumentów zmówienia uwzględniające przedmiotową modyfikację. Zauważyć jednak należy, że zmiany nie zostały wprowadzone do wzoru umowy, co do której zaakceptowanie przez wykonawcę stanowiło element oferty jako oświadczenia woli. Zatem i ta okoliczność mogła być współprzyczyną popełnienia omyłki przez wykonawcę. W konsekwencji, w ocenie Izby, omyłka w formularzu ofertowym co do końcowej daty prac etapu V podlega poprawieniu przez jej wykreślenie stosownie do aktualnych wymogów zamawiającego, na podstawie art. 223 ust. 2 pkt 3 ustawy pzp przez uznanie, iż w wyniku poprawienia nie nastąpi istotna zmiana treści oferty. Tym samym nie zasługuje na aprobatę stanowisko odwołującego do ewentualnej możliwości oceny zachowanego, a zbędnego terminu za dodatkową deklarację.

Skład orzekający stwierdza, że szczególnie etap V, jako obejmujący wykonanie określonych prac ogrodniczych, wymaga elastycznego ustalania harmonogramu prac dopasowanego do warunków pogodowych i wegetacji roślin. Stąd zasadnie zamawiający przewidział możliwość i celowość ewentualnych zmian w harmonogramie prac stosownie do warunków i potrzeb. Również wykonawca, jako profesjonalista również w zakresie zadań agrotechnicznych, ma świadomość płynnego charakteru terminów dla takich prac. Z tego względu jedynie dla okresu realizacji umowy przyjęto konkretny termin liczony w miesiącach.

Zatem zaniechanie przez zamawiającego zastosowania wobec oferty odwołującego art. 223 ust. 2 pkt 3 ustawy pzp jest w ocenie Izby naruszeniem tego przepisu. W konsekwencji przywrócenie wykonawcy i poddanie złożonej przez niego oferty stanowić będzie urzeczywistnienie zasady równego dostępu do zamówienia i zwiększenia konkurencyjności w postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze orzeczone jak w sentencji.

Koszty postępowania

O kosztach postępowania orzeczono stosowanie do wyniku postępowania na podstawie art. 575 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu wysokości wpisu od odwołania (Dz. U. poz. 2437).