Wyrok KIO 1325/26 z 29 kwietnia 2026 r.

Uzasadnienie

Zamawiający – Uniwersytecki Szpital Dziecięcy w Lublinie (dalej jako „ Zamawiający ”) prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.), zwanej dalej „ ustawą Pzp ” lub „ Pzp ”, prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na usługę sprzątania, utrzymania i obsługi szatni pracowniczych, transportu wewnętrznego, sortowni bielizny, usługi opiekuńczo-pielęgnacyjne i dezynfekcji oraz utrzymanie w czystości terenu zewnętrznego i lądowiska - zadanie / część 1 (nr sprawy: ZP.381.106.2025).

Ogłoszenie o zamówieniu ww. postępowania zostało zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 17.12.2025 r. pod numerem 243/2025.

Dnia 23 marca 2026 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w Warszawie zostało wniesione odwołanie przez wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia: Ever Medical Care sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, Ever Cleaning sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, Everteam sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie („ Odwołujący ”).

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie

1) „ art. 239 ust. 1 Pzp w zw. z art. 17 ust. 2 Pzp w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 5 i 10) Pzp poprzez wybór oferty Konsorcjum Naprzód jako oferty najkorzystniejszej, podczas gdy oferta tego Wykonawcy podlega odrzuceniu jako zawierająca błąd w obliczeniu ceny oraz jest niezgodna z warunkami zamówienia;

2) art. 226 ust. 1 pkt 5 i 10) Pzp w zw. z art. 16 pkt 1 Pzp poprzez zaniechanie odrzucenia oferty Konsorcjum Naprzód jako oferty zawierającej błąd w obliczeniu ceny i niezgodnej z warunkami zamówienia, podczas gdy wykonawca ten wskazał błędną stawkę podatku VAT dla pakietu C oraz pakietu D w zadaniu/ części 1, bowiem zaoferował w nich zwolnioną stawkę podatku VAT, podczas gdy dla tych pozycji właściwa jest podstawowa stawka podatku VAT w wysokości 23%, wobec czego jego oferta podlega odrzuceniu .”

W związku z opisanymi naruszeniami Odwołujący wnosił o:

1) nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru oferty Konsorcjum Naprzód jako oferty najkorzystniejszej;

2) nakazanie Zamawiającemu odrzucenia oferty Konsorcjum Naprzód;

3) nakazanie Zamawiającemu ponownego badania i oceny oferty oraz wyboru oferty Odwołującego;

4) przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści odwołania i przedkładanych na rozprawie na okoliczności wskazane w uzasadnieniu,

5) zasądzenie od Zamawiającego na rzecz Odwołującego zwrotu kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłat skarbowych, na podstawie art. 573 ustawy Pzp.

Odwołujący wskazywał, że posiada interes we wniesieniu odwołania, bowiem: „ … złożył w Postępowaniu ofertę, która w wyniku naruszenia przez Zamawiającego wskazanych powyżej przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, zajęła drugie miejsce w rankingu oceny ofert, chociaż powinna zostać uznana za ofertę najkorzystniejszą, a tym samym interes Odwołującego w uzyskaniu zamówienia doznał uszczerbku i szkody w postaci utraty możliwości uzyskania zamówienia, a w konsekwencji utraty zysku z tytułu jego wykonania. ” W uzasadnieniu odwołania została przedstawiona argumentacja dla podniesionych zarzutów. Przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego zgłosili:

1) wykonawcy wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia: „IZAN+” sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie, Naprzód Hospital sp. z o. o. z siedzibą w Łodzi, Rekeep Service sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi (dalej jako „ Konsorcjum Naprzód ”)

2) wykonawcy wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia: Hospital Service sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu, Impel Facility Services sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu.

W dniu 17 kwietnia 2026 r. Zamawiający złożył do akt sprawy odpowiedź na odwołanie, w której przedstawił argumentację na oddalenie odwołania. W odpowiedzi przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne swego stanowiska. Zamawiający w odpowiedzi na obwołanie wskazywał, że: „ Zamawiający nie określił w dokumentach zamówienia stawki podatku VAT, którą wykonawcy winni uwzględnić w swoich ofertach. Zamawiający potwierdza zatem, iż takiej sytuacji to na wykonawcach spoczywał obowiązek ustalenia prawidłowej stawki podatku VAT. Wobec rozbieżności w tym zakresie w złożonych ofertach, Zamawiający podjął szereg czynności zmierzających do weryfikacji prawidłowości działań wykonawców. Zamawiający pismami z dnia 26.01.2026 r. wezwał wszystkich wykonawców do złożenia wyjaśnień w zakresie podstaw zastosowania stawki podatku VAT w wysokości 23% oraz zwolnienia z podatku VAT w ofertach. W oparciu o powyższe wyjaśnienia Zamawiający podjął decyzję o wyborze najkorzystniejszej oferty i taką decyzję na obecnym etapie postępowania podtrzymuje .” W zgłoszonym przystąpieniu z dnia 26 marca 2026 r. oraz piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2026 r. przystępujący – Konsorcjum Naprzód przedstawił argumentację na oddalenie odwołania Odwołującego wraz z wnioskami dowodowymi.

Również przystępujący – konsorcjum Hospital Service Sp. z o.o. oraz Impel Facility Services Sp. z o.o. wraz ze zgłoszonym przystąpieniem z dnia 26 marca 2026 r. przedstawił argumentację na oddalenie odwołania Odwołującego.

Po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem Stron postępowania odwoławczego, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz oświadczeń, a także stanowisk stron postępowania, Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:

Ustalenia Izby

Izba ustaliła, iż nie została wypełniona żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem odwołania, odwołanie nie zawierało braków formalnych i mogło zostać rozpoznane merytorycznie.

Izba ustaliła, że wykonawca wnoszący odwołanie wykazał interes w korzystaniu ze środków ochrony prawnej.

Izba stwierdziła skuteczność zgłoszonych przystąpień po stronie Zamawiającego.

Izba dokonała ustaleń faktycznych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. w szczególności dokumentację przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz na podstawie oświadczeń stron oraz dowodów przez nich składanych, które w całości zostały przez Izbę przyjęte w poczet materiału dowodowego. Strony składali wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczności wskazywane przy ich składaniu. Izba postanowiła dopuścić wszystkie wnioskowane dowody w poczet materiału dowodowego i na ich podstawie przeprowadzić dowody. W sytuacji, w której dany dowód miał znaczenie dla rozstrzygnięcia, znajdzie to wyraz w dalszej części uzasadnienia.

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poczynione ustalenia faktyczne oraz orzekając w granicach zarzutów zawartych w odwołaniu Izba stwierdziła, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.

W zakresie podniesionych zarzutów Izba ustaliła następujący stan faktyczny:

Osią sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości zastawania zwolnienia z podatku VAT dla usług wycenionych w pakiecie C oraz pakiecie D w zadaniu/części nr 1 postępowania. Przystępujący zastosowali zwolnienie z VAT w ww. pakietach, opierając się na zwolnieniu od opodatkowania podatkiem VAT na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 18a ustawy o VAT. Zgodnie z tym przepisem, zwolnieniu podlegają obok usług w zakresie opieki medycznej, służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia, także dostawy i usługi ściśle z tymi usługami związane, świadczone na rzecz podmiotów leczniczych na terenie ich zakładów leczniczych, w których wykonywana jest działalność lecznicza.

Ww. pakiety C i D, w ramach których zastosowano zwolnienie z podatku VAT, dotyczyło tzw. pakietu medycznego, tj. usług sprzątania wykonywanych w strefie medycznej szpitala. Zamawiający bowiem w tabeli „Wykaz powierzchni do sprzątania” wyodrębnił – poza pakietem medycznym – także tzw. pakiet administracyjny – dot. pakietu A i B, tj. referujący do usług sprzątania wykonywanych w pomieszczaniach technicznych, gospodarczych i administracyjnych: archiwum, magazyny, tarasy, pomieszczenia działu technicznego oraz cześć administracyjna szpitala.

W odniesieniu do powyższego kluczowe było ustalenie, czy czynności określone w Opisie Przedmiotu Zamówienia, wchodzące w zakres utrzymania czystości strefy medycznej w szpitalu stanowią usługę specjalistyczną swoistą dla szpitali, o szczególnym sposobie wykonywania, szczególnym charakterze i celu (a więc podlegającą zwolnieniu), czy też „zwykłą usługę sprzątania” (a więc podlegającą pod podstawową 23% stawkę podatku VAT).

Sam Zamawiający w żaden sposób nie dokonał klasyfikacji usług objętych przedmiotem zamówienia przez pryzmat ich opodatkowania, co oznacza, że ani nie narzucił, ani nie ograniczył zastosowania określonego opodatkowania rzeczonych usług. Zamawiający nie zawarł w SWZ żadnych postanowień odnoszących się do zastosowanej stawki podatku VAT, tym samym zarzut, jakoby Zamawiający oceniając ofertę przystępujących ocenił ją niezgodnie z warunkami zamówienia (które nie zostały w tym zakresie określone) jest całkowicie niezasadny.

Na wstępie Izba podkreśla, że zasadniczo każde świadczenie należy uznawać za odrębne i niezależne dla celów opodatkowania VAT. Natomiast nie ulega też wątpliwości, że co do zasady każde pojedyncze świadczenie należy poddać odrębnej ocenie dla celów VAT. Dotyczy to nawet sytuacji, w których między kilkoma świadczeniami istnieje określony związek, ponieważ służą jednolitemu celowi gospodarczemu.

Wobec powyższego Izba dokonała weryfikacji objętego pakietem nr C oraz pakietem D w zadaniu/części nr 1 zakresu usług i w zakresie tej oceny/ analizy w pełni przychyla się do argumentacji szczegółowo prezentowanej w stanowiskach pisemnych przez przystępującego – Konsorcjum Naprzód.

Izba w odniesieniu do powyższego nie podziela stanowiska Odwołującego, który w treści odwołania wskazywał:

„ Zgodnie z zakresem czynności wskazanych przez Zamawiającego sprzątanie obiektów wskazanych w Pakietach A, B, C, D są usługami sprzątania polegającymi podstawowej stawce podatku VAT w wysokości 23% i nie są związane bezpośrednio z procesem leczenia i czynnościami wykonywanymi na rzecz pacjentów. Usługi z zakresu utrzymania czystości i porządku w szpitalach skierowane są na zapewnienie odpowiednich warunków porządkowych oraz sanitarnych w budynku szpitala i nie stanowią one procesu zachowania, ratowania, przywracania i poprawy zdrowia pacjentów, ani go nie wspomagają.

Z uwagi na ten fakt nie przedstawią bezpośredniego związku z procesem leczenia nad odbiorcami tych świadczeń (pacjentami). Ponadto w ramach poszczególnych pakietów wykonawca ma realizować usługę sprzątania na częściach medycznych oraz w częściach administracyjnych. Realizowana przez wykonawcę usługa sprzątania w części medycznej powiązana jest bezpośrednio z infrastrukturą, wyposażeniem placówek leczniczych, nie zaś z samymi pacjentami. (…) Pakiety A-D obejmują jedynie sprzątanie poszczególnych powierzchni szpitala, a nie czynności pomocnicze wyceniane w pakiecie F poz. 1 i pakiecie E poz. 1. Tym samym wykonawca nie był w żaden sposób uprawniony do tego, aby w Pakietach A-D w tym w Pakietach C i D również wskazywać stawkę zwolnioną, bowiem w tych pakietach nie wyceniał usługi podlegającej zwolnieniu tj. czynności pomocowych a jedynie sprzątanie. (…) Pozycje wskazane w formularzach kosztorysów cenowych w Pakietach A, B, C, D nie są usługami ściśle związanymi z procesem leczenia i jego wsparciem, a zakres sprzątania we wskazanych powyżej pozycjach zamówienia udzielanego w ramach postępowania jest usługą sprzątania podlegającą podstawowej stawce podatku VAT w wysokości 23%, z uwagi na brak przepisów uprawniających do zastosowania zwolnienia lub stawki obniżonej.” Izba podziela w pełni stanowisko i konkluzję Przystępującego, wyrażone w stanowisku z 17 kwietnia 2026 r., że:

„ przywołana treść SWZ dowodzi, że przedmiotem zamówienia są specyficzne usługi utrzymania porządku i czystości w placówce leczniczej udzielającej świadczeń medycznych. Wymogi stawiane wobec pracowników realizujących usługę są typowymi wymogami stawianymi dla osób zatrudnionych w placówkach służby zdrowia i jednocześnie są to wymogi nigdzie indziej niewystępujące. Również sposób organizacji i przygotowania usługi polegający na opracowaniu i wdrożeniu charakterystycznego planu higieny, doborze rejestrowanych środków i preparatów dezynfekujących i myjących o określonych spektrach działania oraz częsta i wielokrotna powtarzalność czynności mycia i dezynfekcji w ciągu jednego dnia jest typowa dla lecznic. Nie są to więc zwykle czynności porządkowo – czystościowe.

Przystępujący zaznacza, że czynności zlecane w niniejszym zamówieniem są zlecane w ramach działalności szpitala i służą prawidłowej realizacji procesu leczniczego – mają charakter profilaktyczny. Oczywistym i powszechnie wiadomym jest, że warunki sanitarne i higieniczne bezpośrednio wpływają na powodzenie skuteczność leczenia. W zależności od rodzaju wykonywanej przez zespół medyczny procedury wymagany jest określony rodzaj czystości – od sterylności do czystości przewidzianej dla powierzchni, gdzie nie są wykonywane żadne czynności lecznicze np. wind, które nie służą wyłącznie do transportu chorych. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że w całym szpitalu musi być utrzymywany wyższy niż zwykły poziom czystości. Wyższy niż zwykły poziom czystości oznacza, że mycie i dezynfekcja ma przynieść określany i mierzalny rezultat w postaci usunięcia patogenów i to w stopniu wprost uzależnionym od potrzeb medycznych. Sale operacyjne są sprzątane wg. wymogów obowiązujących dla najwyższych reżimów sanitarnych. Inny reżim sanitarny jest stosowany dla sal zabiegowych, sal chorych czy pomieszczeń komunikacyjnych. W każdym jednak z ww. pomieszczeń musi być jednak zapewniony poziom czystości, który gwarantuje brak przenoszenia zakażeń wewnątrzszpitalnych i uniemożliwia wystąpienie komplikacji zdrowotnych spowodowanych brakiem czystości otoczenia np. po zabiegach operacyjnych. Poziom ten jest typowy dla lecznic i wymagany dlatego, że lecznica realizuje określone procedury medyczne (zabiegi, operacje itp.). Przystępujący podkreśla, że zamawiana w postępowaniu usługa tym różni się od zwykłego sprzątania, że ma na celu zapewnienie prawidłowej czystości mikrobiologicznej polegającej na skutecznym usuwaniu bakterii, wirusów, grzybów i innych patogenów. Wynik z ww. „sprzątania” – inaczej niż w zwykłym czyszczeniu - jest mierzalny za pomocą zobiektywizowanych metod naukowych – badań mikrobiologicznych.

Przystępujący zauważa również, że treść i wymogi zamawianej usługi nie są oderwane od konkretnych – medycznych - potrzeb Zamawiającego. Usługa nie ma być wykonywana niejako obok działalności leczniczej Zamawiającego lub – jak sugeruje Odwołujący - służyć zachowaniu prawidłowego stanu budynku. Rodzaj wymagań postawionych w opisie przedmiotu zamówienia oraz treść kryteriów oceny ofert dowodzą, że przedmiotowa usługa ma treść nadaną w SWZ dlatego, że wymaga tego proces leczenia pacjentów a nie substancja budynku lub mienie szpitala. Budynek (ściany, podłogi, drzwi itp.) szpitala nie wymaga kilkukrotnego w ciągu dnia oczyszczania z bakterii lub sporów, gdyż bytowanie ww. drobnoustrojów jest z natury rzeczy obojętne dla substancji budynków lub budowli. Usunięcia bakterii lub sporów wymagają natomiast organizmy pacjentów, gdyż organizmy te narażone na działanie patogenów są zagrożone pogorszeniem lub utratą zdrowia zwłaszcza w przypadkach, gdy charakteryzują się obniżoną odpornością, która zwykle występuje wraz z leczeniem szpitalnym np. operacyjnym .” Powyższe wprost znajduje potwierdzenie w przywołanych przez Przystępującego Konsorcjum Naprzód postanowieniach specyfikacji.

Izba dokonała także analizy przywoływanej interpretacji podatkowych i uznała, że czynności wskazane w opisie przedmiotu zamówienia w pełnym zakresie służą niezbędnej profilaktyce a także są wykonywane na rzecz pacjentów w związku z zadaniami medycznymi realizowanymi przez Zamawiającego, co oznacza, że treść opisanych świadczeń uzasadnia zastosowanie zwolnienia z podatku VAT.

Usługa utrzymania czystości właśnie w wydzielonej części medycznej szpitala z uwagi na charakter i cel nie można porównać do zwykłego utrzymania czystości i estetyki pomieszczeń (tak jak w budynkach użyteczności publicznej). Usługa ta powinna zasadniczo wpisywać się swoim celem i charakterem w całość kompleksowego świadczenia szpitalnego i tym samym podlegać zwolnieniu. Każda taka usługa bezpośrednio służy zapobieganiu zakażeniom szpitalnym, a więc realizacji celów opiekuńczych, terapeutycznych i profilaktycznych. Taka ocena charakteru tych świadczeń potwierdza, że są one nierozerwalnie związane z podstawową działalnością szpitala, jaką jest ochrona zdrowia i życia pacjentów. Zamawiający w swoim stanowisku na rozprawie powoływał się także na zamówioną przez siebie opinię prawno-podatkową, która potwierdzała możliwość zastosowania zwolnień w podatku VAT. Odwołujący nie przedstawił żadnej kontrargumentacji w tym zakresie, powołując się li tylko na brak możliwości zapoznania się z tą opinią. Zdaniem Izby okoliczność braku zapoznania się z opinią Zamawiającego, jako częścią dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia, musi obciążać wykonawcę (tutaj Odwołującego), który winien każdorazowo wnioskować o przekazaniu mu tej dokumentacji na określony moment.

Orzekając o kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie na podstawie art. 574 oraz art. 575 ustawy Pzp, a także w oparciu o przepisy § 5 pkt 1 i 2 lit. b oraz § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 roku w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020r., poz. 2437 ze zmianami), orzekając w tym zakresie o obciążeniu kosztami postępowania stronę przegrywającą, czyli Odwołującego.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.