Wyrok KIO 5028/25 z 22 grudnia 2025 r.

Uzasadnienie

Zamawiający PKP Polskie Linie Kolejowe SPÓŁKA AKCYJNA z siedzibą w Warszawie oraz Polskie Koleje Państwowe SPÓŁKA AKCYJNA z siedzibą w Warszawie w imieniu i na rzecz której działa PKP Polskie Linie Kolejowe SPÓŁKA AKCYJNA z siedzibą w Warszawie w trybie przetargu nieograniczonego prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia sektorowego pn.: „ Ś wiadczenie us ł ugi utrzymania czysto ś ci w wybranych lokalizacjach zarz ą dzanych przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. i PKP S.A. ” , wewnętrzny identyfikator: 6060/ILG 6/01730/01980/25/P.1.

Przedmiotowe postępowanie o udzielenie zamówienia sektorowego jest prowadzone na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, dalej: „ ustawa Pzp ” .

Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 16 czerwca 2025 r. pod numerem: 384701-2025.

W postępowaniu tym wykonawca ZAKŁADY USŁUGOWE ”WSCHÓD” SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ z siedzibą w Szerokie (dalej: „ Odwołujący ” ) w dniu 12 listopada 2025 r. wniósł odwołanie do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej na niezgodne z przepisami ustawy czynności i zaniechania Zamawiającego podjęte w postępowaniu o udzielenie zamówienia (zadanie nr 16), tj. na:

1) zaniechanie odtajnienia wyjaśnień ceny (wraz z załącznikami) z dnia 17 września 2025 r. oraz treści i załączników uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa wykonawcy Konsorcjum Firm: Climbex Sp. z o.o., ul. Dobrzeńska 64, 45-920 Opole – Lider Konsorcjum oraz Impel Facility Services Sp. z o.o., ul. Słonimskiego 1, 50-304 Wrocław – Członek Konsorcjum (dalej: KONSORCJUM) i tym samym niezasadne uznanie, że KONSORCJUM skutecznie zastrzegło tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie ww. informacji, co w konsekwencji doprowadziło do nieudostępnienia ww. informacji Odwołującemu; ewentualnie:

2) zaniechanie odrzucenia oferty wykonawcy KONSORCJUM pomimo faktu, że jego oferta zawiera rażąco niską cenę i koszty w stosunku do przedmiotu zamówienia;

3) zaniechanie wezwania do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia podmiotowych środków dowodowych w postaci Wykazu zrealizowanych usług (umów) złożonego przez KONSORCJUM pomimo faktu, że z ww. Wykazu nie wynika, że KONSORCJUM spełnia warunek udziału w postępowaniu wskazany w Rozdziale X ust. 2 pkt 4 lit. A oraz lit. B SWZ

4) a w konsekwencji – bezpodstawne uznanie jako najkorzystniejszej oferty KONSORCJUM.

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie

1) art. 18 ust. 1 i 3 Pzp w zw. z art. 74 ust. 2 i art. 16 ust. 1 Pzp oraz z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej: Uznk) poprzez zaniechania, o których mowa w punkcie 1) powyżej podjęte w obliczu nieskuteczności zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa przez KONSORCJUM, braku wykazania wartości gospodarczej zastrzeganych informacji, ogólnikowego charakteru wyjaśnień w ww. zakresie, braku wykazania cech definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, braku należytej staranności w działaniach nakierowanych na zachowanie w poufności wskazanych danych;

2) art. 226 ust. 1 pkt 8 Pzp poprzez zaniechania, o którym mowa w punkcie 2) powyżej (zarzut ewentualny),

3) art. 128 ust. 4 lub ust. 1 Pzp poprzez zaniechania wezwania do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia podmiotowych środków dowodowych w postaci Wykazu zrealizowanych usług (umów) złożonego przez KONSORCJUM pomimo faktu, że z ww. Wykazu nie wynika, że KONSORCJUM spełnia warunek udziału w postępowaniu wskazany w Rozdziale X ust. 2 pkt 4 lit. A oraz lit. B SWZ;

4) art. 239 ust. 1 i 2 poprzez bezzasadny wybór oferty KONSORCJUM jako najkorzystniejszej pomimo ww. naruszeń.

Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu:

1) unieważnienia czynności wyboru najkorzystniejszej oferty i ponownego badania i ocenę ofert,

2) odtajnienia i udostępnienia Odwołującemu całości wyjaśnień ceny oferty KONSORCJUM w zakresie zadania nr 16 wraz ze wszystkimi załącznikami oraz całości uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa wraz z załącznikami,

3) wezwania do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia podmiotowych środków dowodowych w postaci wykazów usług złożonych przez KONSORCJUM,

4) odrzucenie oferty wykonawcy KONSORCJUM z uwagi na to, że zawiera ona rażąco niską cenę wobec przedmiotu zamówienia.

W złożonej pismem z dnia 15 grudnia 2025 r. odpowiedzi na odwołanie, Zamawiający nie uwzględnił zarzutów podniesionych w odwołaniu i wniósł o ich oddalenie w całości.

Wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia CLIMBEX SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ z siedzibą w Opolu, IMPEL FACILITY SERVICES SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ z siedzibą we Wrocławiu zgłosili przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego. Izba postanowiła dopuścić do udziału w postępowaniu odwoławczym ww. wykonawców. Wszystkie warunki formalne związane ze zgłoszonym przystąpieniem zostały spełnione. Co za tym idzie ww. wykonawcy skutecznie zgłosili swoje przystąpienie do postępowania odwoławczego, stając się uczestnikiem postępowania odwoławczego.

Pismem z dnia 15 grudnia 2025 r. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie odwołania w całości.

Krajowa Izba Odwoławcza po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem Stron oraz Uczestnika postępowania uwzględniając dokumentację postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jak również biorąc pod uwagę oświadczenia i stanowiska Stron wyrażone odpowiednio w odwołaniu, odpowiedzi na odwołanie, piśmie procesowym, a także wyrażone ustnie na rozprawie i odnotowane w protokole, ustaliła i zważyła, co następuje:

Izba stwierdziła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek ustawowych skutkujących odrzuceniem odwołania, wynikających z art. 528 ustawy Pzp.

Przystępując do rozpoznania odwołania, Izba ustaliła wystąpienie przesłanek z art. 505 ust. 1 ustawy Pzp, tj. istnienie po stronie Odwołującego interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwości poniesienia przez niego szkody w wyniku kwestionowanych czynności Zamawiającego.

Izba zaliczyła w poczet materiału dowodowego dowody niestanowiące części dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, złożone przez Odwołującego wraz z odwołaniem, tj. wyjaśnienia rażąco niskiej ceny wraz z załącznikiem nr 1 z dnia 28 listopada 2024 r. na fakt: odtajnienia przez KRUS Lublin tożsamych wyjaśnień.

Izba pominęła dowody przedłożony przez Odwołującego na posiedzeniu z udziałem stron, tj. wyliczenia kosztów pracy oraz danych o stacjach. Dowody dotyczyły zarzutu ewentualnego podniesionego w punkcie oznaczonym numerem 2 w petitum odwołania, który Izba pozostawiła bez rozpoznania.

Izba ustaliła następujący stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy

Zamawiający prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem jest świadczenie usługi utrzymania czystości na peronach i drogach na dojścia do nich, torach, międzytorzach oraz budynkach dworców i innej infrastrukturze służącej do obsługi podróżnych, zarządzanych przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. lub PKP S.A. Szczegółowy Opis Przedmiotu Zamówienia znajduje się w Za łą czniku nr 1 do SWZ.

Pismem z dnia 10 września 2025 r. Zamawiający, działając na podstawie art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp, wezwał Uczestnika postępowania do złożenia szczegółowych wyjaśnień, w tym dowodów, dotyczących wyliczenia ceny oferty, w tym struktury kosztów wykonania usług. Wyjaśnienie winno wykazać, czy zaoferowana cena rzeczywiście uwzględnia wszystkie elementy związane z należytym wykonaniem usług objętych przedmiotem zamówienia. Wyjaśnienia powinny zawierać również wysokość zakładanego zysku. Wyjaśnienie winno wskazać, czy istnieją konkretne uwarunkowania i obiektywne czynniki, jakie towarzyszyć będą realizacji zamówienia, które wpłynęły na wysokość zaoferowanej ceny jednostkowej wraz ze wskazaniem opisu tych czynników i skali ich wpływu (zarówno merytorycznego, jak i finansowego) na wysokość ww. ceny.

Pismem z dnia 17 września 2025 r. Uczestnik postępowania ustosunkował się do wezwania i złożył wyjaśnienia zastrzegając ich treść jako tajemnicę przedsiębiorstwa.

Pismem z dnia 4 listopada 2025 r. Zamawiający poinformował o wyborze najkorzystniejszej oferty, tj. oferty Uczestnika postępowania.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był sporny , sporna była jedynie jego ocena prawna. Oś sporu koncentrowała się wokół zastrzeżenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny.

Izba pominęła argumentację Stron oraz Uczestnika postępowania w zakresie zarzutów ewentualnych oznaczonych jako 2 i 3 w petitum odwołania uznając ją za zbędną, bowiem Izba pozostawiła ww. zarzuty bez rozpoznania.

Izba zważyła, co następuje

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poczynione ustalenia faktyczne oraz orzekając w granicach zarzutów zawartych w odwołaniu Izba stwierdziła, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie.

Przytaczając, zgodnie z wymaganiami art. 559 ust. 2 ustawy Pzp, przepisy stanowiące podstawą prawną zapadłego rozstrzygnięcia wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy Pzp Postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne. Z kolei zgodnie z ust. 3 Nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233), jeżeli wykonawca, wraz z przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wykonawca nie może zastrzec informacji, o których mowa w art. 222 ust. 5.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Izba za zbędne uznała przytaczanie definicji jawności postępowania oraz tajemnicy przedsiębiorstwa opartej na piśmiennictwie i orzecznictwie wobec ich powszechnej dostępności i przytoczenia w pismach Stron.

Tytułem wstępu wskazać należy, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa nie odnosi się do prób utajnienia wszelkich informacji, które mogą mieć jakąkolwiek wartość gospodarczą dla danego podmiotu. Oczywistym jest, że żaden przedsiębiorca nie chce ujawniać informacji dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej. Co jednak istotne, wykonawcy biorący udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego wkraczają w reżim oparty na zasadzie jawności. W konsekwencji powinni liczyć się z tym, że oferta oraz inne dokumenty składane w toku postępowania, będą jawne.

Odnosząc się do zastrzeżonych informacji - uzasadnienie zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa to wyjaśnienie wykonawcy, dlaczego wskazana informacja jest tajemnicą przedsiębiorstwa i nie powinna zostać ujawniona innym podmiotom. W uzasadnieniu wykonawca wskazuje charakter informacji, jak również wykazuje wartość gospodarczą zastrzeżonych informacji oraz opisuje działania, jakie podjął w celu zachowania wskazanych informacji w poufności. Podstawowym celem uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa jest weryfikacja spełnienia formalnych przesłanek uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, jak i istnienia wartości gospodarczej. Co za tym idzie jest ono jawne a próbę jego zastrzeżenia uznać należało za bezskuteczne.

Przechodząc do załączników - skład orzekający podziela pogląd, zgodnie z którym wskazanie kosztów, które składają się na całkowitą cenę w postępowaniu i stanowią jedynie wyjaśnienie ceny co do zasady nie mogą zostać utajnione.

Ogólne deklaracje i twierdzenia Uczestnika postępowania nie są wystarczające do wykazania, że informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Uczestnik postępowania bardzo ogólnie wskazuje, że: W wyjaśnieniach składników kosztowych mamy do czynienia z informacjami gospodarczymi i organizacyjnymi, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż stanowią know-how naszego przedsiębiorstwa, a ich ujawnienie w sposób ewidentny zagraża naszym interesom, gdyż daje możliwość ich wykorzystania w celu zachwiania naszej pozycji rynkowej, co zdecydowało o podjęciu przez nas działań zmierzających do zachowania ich poufnego charakteru. (…) Informacje te zawierają dane pozwalające na ujawnienie zastosowanej przez wykonawcę metody kalkulacji ceny, kosztorysy, jak i konkretne dane cenotwórcze (…) Informacje zawarte w wyjaśnieniach stanowią sumę doświadczenia i rozwiązań, którymi dysponuje Wykonawca. W wyniku powyższego wypracowano indywidualny schemat, wpływający na koszty wykonania usługi, który to podlega ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa, gdyż zawiera zespół danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych i finansowych na temat opracowanej przez wykonawcę usługi (…). nie wskazując przy tym o jakie rozwiązania, metody chodzi. Obowiązkiem Uczestnika postępowanie było opisanie takiej metodologii, wyjaśnienie jej obiektywnej wartości gospodarczej, wskazanie jej znaczenia z punktu widzenia prowadzonej działalności. W przedmiotowym postępowaniu Uczestnik postępowania nawet nie podjął próby wykazania powyższych okoliczności. Z wyjaśnień nie wynika, że faktycznie mamy do czynienia z jakąś unikalną metodą kalkulacji, autorskim rozwiązaniem podlegającym ochronie.

Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że tożsame wyjaśnienia zostały złożone w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pn. „Utrzymanie czystości wewnątrz i na zewnątrz budynków OR KRUS w Lublinie i podległych Placówek Terenowych”, numer referencyjny: 0800-OP.261.6.2024, prowadzonym przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Lublinie. Zamawiający – KRUS odtajnił wyjaśnienia wraz z kalkulacją ceny. Uczestnik postępowania nie podjął nawet próby wykazania, że ujawnienie jego metodologii zachwiało jego pozycję na rynku, jak również nie wskazał, że doszło do zmiany organizacji pracy Uczestnika postępowania, czy też zmiany metodologii liczenia kosztów. Zatem informacje te nie mają charakteru poufnego.

Nie można tracić z pola widzenie, iż Uczestnik postępowania przedłożył kalkulację ceny opierając się na opisie przedmiotu zamówienia. W przedmiotowej sprawie Uczestnik postępowania nie wykazał, że przedłożona kalkulacja może być wykorzystana w innych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Koszty jakie Uczestnik postępowania wyliczył na potrzeby tego konkretnego postępowania mogą być w całości nieaktualne na potrzeby kolejnych postępowań.

Uczestnik postępowania wskazał, że ujawnienie tych informacji w sposób ewidentny zagraża naszym interesom, gdyż daje możliwość ich wykorzystania w celu zachwiania naszej pozycji rynkowej . Zdaniem Izby powyższe twierdzenie ma charakter hipotetyczny. Przypomnieć należy, że wyjaśnienia rażąco niskiej ceny wraz z kalkulacją została ujawniona przez zamawiającego KRUS Oddział Regionalny w Lublinie. Uczestnik postępowania nie wykazał, że fakt ten zagroził pozycji konkurencyjnej i utrudnił mu w jakikolwiek sposób ubieganie się o podobne zamówienia.

Każdy z wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia samodzielnie szacuje koszty jego realizacji w oparciu o dostępne mu zasoby, środki finansowe, materiały, sprzęt czy pracowników. Trudno zatem uznać, że poprzez ujawnienie szacowanych kosztów, inni wykonawcy zaczną obniżać swoje ceny, w oderwaniu od swoich indywidualnych uwarunkowań i zasobów. Przedsiębiorcy dostosowują ceny swoich usług w czasie rzeczywistym, biorąc pod uwagę ceny materiałów i usług oraz ich dostępność, popyt na rynku, zmieniające się koszty, zasoby własne, doświadczenie, a nie ceny zaoferowane przez podmioty konkurencyjne.

Wykonawcy biorący udział w postępowaniach na utrzymanie czystości posiadają odpowiednie, wieloletnie doświadczenie, mają swoich zaufanych dostawców, pracowników, sprzęt i wbrew logice byłoby uznanie, że po ujawnieniu kalkulacji ceny Uczestnika postępowania inni wykonawcy zmienią w całości swoją strategię biznesową aby obniżać swoje ceny. Nie ma możliwości dostosowania cen do wszystkich wykonawców biorących udział w tego typu postępowaniach.

Bardzo trafnie Uczestnik postępowania spuentował kalkulację ceny wskazując, przy zarzucie dotyczącym rażąco niskiej ceny, że każda spółka ma wypracowane inne mechanizmy wyliczenia wydajności. Celem poznania wyjaśnień w zakresie ceny wykonawców biorących udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia nie jest zmiana metodologii, czy też struktury organizacyjnej. Chodzi o możliwość weryfikacji czy dany wykonawca uzasadnił podaną w ofercie cenę i zdołał wykazać, że nie jest rażąco niska.

Reasumując, Uczestnik postępowania nie zdołał wykazać spełnienia wszystkich przesłanek definicji tajemnicy przedsiębiorstwa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Zamawiający obowiązany jest unieważnić wybór najkorzystniejszej oferty, powtórzyć czynność badania i oceny ofert, a w jej ramach uznać za bezskuteczne zastrzeżenia jako tajemnicy przedsiębiorstwa informacji zawartych w wyjaśnieniach rażąco niskiej ceny wraz z załącznikami i udostępnić w całości dokumenty Odwołującemu.

W związku z uwzględnieniem zarzutu numer 1, zarzuty ewentualne, zgodnie z wolą Odwołującego, Izba pozostawiła bez rozpoznania.

Koszty postępowania

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku, na podstawie art. 557, 574 i 575 ustawy Pzp oraz w oparciu o przepisy § 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 w zw. § 5 pkt 1 oraz pkt 2 lit. b Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania.

Mając powyższe na uwadze, Izba orzekła, jak w sentencji.