Wyrok KIO 3622/26 z 17 sierpnia 2026 r.

Uzasadnienie

Zamawiający – Gmina Iłża, ul. Rynek 11, 27-100 Iłża, prowadzi w trybie podstawowym bez negocjacji, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pn. „Dowóz uczniów do szkół na terenie Gminy Iłża w okresie od dnia 1 września 2026r. do końca roku szkolnego 2026/2027 (w dni nauki szkolnej)”, numer referencyjny: IGP.271.9.2026. Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych w dniu 02.07.2026 r., nr 2026/BZP 00320781/01.

W dniu 24.07.2026 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej wpłynęło odwołanie wykonawcy Ł.O. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Ł.O. OPARKA "DVL”, Korczyn 138, 26-067 Strawczyn (dalej: „Odwołujący”), w którym Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie:

1) art. 253 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 793 ze zm.), zwanej dalej: „ustawą Pzp”, poprzez nieprawidłową ocenę przez Zamawiającego przedłożonych środków dowodowych przez firmę M.J., co w konsekwencji doprowadziło do wyboru tej oferty jako najkorzystniejszej, pomimo że ofertą najkorzystniejszą nie jest, o czym w uzasadnieniu,

2) art. 224 ust. 1 ustawy Pzp, które to naruszenie implikuje naruszenie art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp przez zaniechanie przez Zamawiającego czynności wyjaśniających w zakresie rażąco zaniżonej ceny oferowanej przez firmę M.J., co w konsekwencji doprowadziło do wyboru tej oferty jako najkorzystniejszej, pomimo że ofertą najkorzystniejszą nie jest, o czym w uzasadnieniu,

3) art. 16 pkt 1 ustawy Pzp poprzez przeprowadzenie postępowania bez zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. W związku z tym Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu:

1) unieważnienia czynności wyboru jako najkorzystniejszej oferty złożonej przez wykonawcę M.J.,

2) przeprowadzenia ponownie badania i oceny ofert, w tym oceny przedłożonych przez firmę M.J. środków dowodowych z uwzględnieniem braku możliwości przyznania punktów w kryteriach cenowych z uwagi na brak przeprowadzenia czynności wyjaśniających w zakresie rażąco zaniżonej ceny.

Pismem z dnia 07.08.2026 r. Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o jego oddalenie.

W trakcie rozprawy Strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.

Ustalenia Izby

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła następujący stan faktyczny.

Przedmiotem zamówienia jest dowóz uczniów do szkół na terenie Gminy Iłża w okresie od dnia 1 września 2026r. do końca roku szkolnego 2026/2027 (w dni nauki szkolnej). Przedmiot zamówienia został podzielony na dwie części. Niniejsze postępowanie odwoławcze dotyczy części nr 1.

Zamawiający przeznaczył na sfinansowanie zamówienia 713.450,40 zł (kwota tożsama z wartością szacunkową zamówienia netto). W postępowaniu złożono 5 ofert, w tym: - oferta Odwołującego z ceną 817.081,20 zł brutto, - oferta wykonawcy Marcin Jarząbek Usługi Transportowe z ceną 670.406,10 zł brutto.

Wartość szacunkowa zamówienia powiększona o podatek VAT wynosi 770.526,43 zł brutto, natomiast średnia arytmetyczna ofert wynosi 765.509,16 zł brutto. Oznacza to, że cena oferty wykonawcy Marcin Jarząbek Usługi Transportowe była niższa od wartości szacunkowej powiększonej o VAT o ok.13% oraz od średniej arytmetycznej ofert o ok. 12,5%.

W dniu 20.07.2026 r. Zamawiający poinformował o wyborze jako najkorzystniejszej oferty wykonawcy Marcin Jarząbek Usługi Transportowe.

Krajowa Izba Odwoławcza rozpoznając na rozprawie złożone odwołanie i uwzględniając dokumentację z niniejszego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz stanowiska Stron złożone na piśmie i podane do protokołu rozprawy, zważyła, co następuje.

W pierwszej kolejności Izba stwierdziła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek ustawowych skutkujących odrzuceniem odwołania, wynikających z art. 528 ustawy Pzp.

Ponadto Izba ustaliła wystąpienie przesłanek z art. 505 ust. 1 ustawy Pzp, tj. istnienie po stronie Odwołującego interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwość poniesienia przez niego szkody z uwagi na kwestionowane zaniechania Zamawiającego.

W szczególności Izba nie zgodziła się z Zamawiającym, jakoby Odwołujący nie miał interesu we wniesieniu odwołania z powodu tego, że: „ W przedmiotowym postępowaniu oferta Odwołującego została sklasyfikowana w rankingu złożonych ofert dopiero na czwartym miejscu. W treści wniesionego odwołania Odwołujący sformułował zarzuty wyłącznie wobec oferty wybranej jako najkorzystniejsza (sklasyfikowanej na miejscu pierwszym) (…). Nawet przy hipotetycznym założeniu, że Izba uznałaby zarzuty merytoryczne wobec oferty z pierwszego miejsca za zasadne i unieważni czynność wyboru oferty złożonej przez firmę Marcin Jarząbek Usługi Transportowe jako oferty najkorzystniejszej i nakaże przeprowadzenie ponowne badanie i ocenę tej oferty, czego ewentualnym skutkiem byłoby odrzucenie tej oferty przez Zamawiającego z uwagi na rażąco niską cenę lub brak doświadczenia, to pozycja Odwołującego zmieniłaby się jedynie z czwartej na trzecią ”. Wobec powyższego Izba zwraca uwagę, że niniejsze postępowanie ma wartość poniżej progów unijnych i zgodnie z art. 266 ustawy Pzp nie ma do niego zastosowania m.in. art. 139 ustawy Pzp przewidujący tzw. procedurę odwróconą, niemniej jednak w rozdziale X ust. 3 SWZ Zamawiający wskazał: „Zamawiający wzywa Wykonawcę, którego oferta została najwyżej oceniona, do złożenia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 5 dni od dnia wezwania, podmiotowych środków dowodowych, jeżeli wymagał ich złożenia w ogłoszeniu o zamówieniu lub dokumentach zamówienia, aktualnych na dzień złożenia podmiotowych środków dowodowych”. Również na rozprawie Zamawiający potwierdził, że na obecnym etapie postępowania tylko wybrany wykonawca był badany pod względem podmiotowym. Oznacza to, że w praktyce Zamawiający oceniał oferty zgodnie z tzw. procedurą odwróconą, która polega właśnie na tym, że zamawiający najpierw bada oferty pod względem przedmiotowym, a następnie dokonuje oceny podmiotowej tylko tego wykonawcy, którego oferta została najwyżej oceniona. W takiej zaś sytuacji wykonawcy, których oferty znalazły się na dalszych pozycjach w rankingu ofert (np. trzeciej, czwartej) mogą ograniczyć zarzuty odwołania do kwestionowania tylko wyboru najkorzystniejszej oferty, gdyż nie została dokonana jeszcze ocena podmiotowa wykonawców, których oferty znajdują się na kolejnych miejscach w rankingu.

Innymi słowy: w przypadku zastosowania procedury odwróconej odwołujący sklasyfikowany np. na czwartej pozycji posiada interes we wniesieniu odwołania dotyczącego tylko wybranej oferty bez konieczności stawiania zarzutów wobec ofert sklasyfikowanych na pozycjach drugiej i trzeciej. Analogiczne stanowisko zajęła Izba w wyroku z dnia 27.06.2022 r. o sygn. akt KIO 1484/22, w którym wskazano: „ W ocenie Izby, mając na uwadze, iż Zamawiający prowadzi postępowanie z zastosowaniem tzw. procedury odwróconej (…) nie sposób odmówić wykonawcy, którego oferta została sklasyfikowana na trzecim lub dalszym miejscu w rankingu ofert interesu w uzyskaniu zamówienia. W przypadku bowiem wyeliminowania z postępowania oferty obecnie najkorzystniejszej wynik przetargu będzie otwarty. Na obecnym etapie postępowania nie można przesądzić czy wykonawcy, których oferty zostały ocenione wyżej niż oferta Odwołującego, w przypadku wezwania do złożenia oświadczeń lub dokumentów wykazaliby się spełnieniem warunków podmiotowych. Sprowadza się to do wniosku, że interes we wniesieniu odwołania w takiej sytuacji będą mieli wszyscy wykonawcy, którzy złożyli oferty w postępowaniu w sposób prawidłowy i nie uzyskali zamówienia z uwagi na otrzymanie mniejszej liczby punktów w kryteriach oceny ofert niż oferta najkorzystniejsza. Na powyższą ocenę nie wpływa podnoszona przez Zamawiającego okoliczność, że w odwołaniu nie podniesione zostały zarzuty względem wszystkich ofert wyprzedzających Odwołującego w rankingu, istotne jest bowiem zakwestionowanie wyboru oferty uznanej za najkorzystniejszą, która jako jedyna na obecnym etapie podlegała pełnemu badaniu przez Zamawiającego ”. Z uwagi na powyższe Izba stwierdziła spełnienie przez Odwołującego przesłanek z art. 505 ust. 1 ustawy Pzp, tj. posiadanie interesu i możliwość poniesienia przez niego szkody z uwagi na kwestionowane w odwołaniu zaniechanie Zamawiającego.

Zgodnie z art. 224 ust. 1 i ust. 2 ustawy Pzp:

1. Jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych.

2.W przypadku gdy cena całkowita oferty złożonej w terminie jest niższa o co najmniej 30% od:

1) wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 1, 5a i 10, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia;

2) wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, zaktualizowanej z uwzględnieniem okoliczności, które nastąpiły po wszczęciu postępowania, w szczególności istotnej zmiany cen rynkowych, zamawiający może zwrócić się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że nie zachodzi żadna z przesłanek wezwania wykonawcy do wyjaśnień w zakresie ceny oferty, o których mowa w art. 224 ust. 2 ustawy Pzp. Stąd też Odwołujący powołuje się na art. 224 ust. 1 ustawy Pzp jako podstawę takiego wezwania. Należy zatem zauważyć, że przepis ten przewiduje wezwanie wykonawcy do złożenia wyjaśnień w dwóch przypadkach:

• gdy cena oferty lub jej istotne części składowe wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia,

• gdy cena oferty lub jej istotne części składowe budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów. Z przepisu wynika zatem, że zamawiający zobowiązany jest wezwać wykonawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie ceny jego oferty jedynie wtedy, gdy zachodzą określone okoliczności powodujące, że cena danej oferty wzbudza podejrzenia. Przy czym podejrzenia te muszą wynikać z tego, że cena wydaje się rażąco niska, co oznacza, że nie jest wystarczające, że cena ta po prostu jest niska, bo np. jest niższa od cen innych wykonawców, ale podkreślenia wymaga słowo: „rażąco”, które wskazuje na to, że mimo braku zaistnienia wskaźnika 30% cena lub jej istotna część składowa muszą jednak w wyraźny sposób odstawać od innych cen lub szacunków zamawiającego. Ponadto „niskość” ceny musi być tego rodzaju, że rodzi to podejrzenia co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów. Z art. 224 ust. 1 ustawy Pzp wynika zatem, że dla jego zastosowania nie wystarczą jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione. Nie chodzi bowiem o to, by wzywać wykonawcę do złożenia wyjaśnień „na wszelki wypadek”, ale o to by wzywać go, gdy rzeczywiście okoliczności sprawy powodują powstanie uzasadnionych wątpliwości co do ceny oferty. Analogiczne stanowisko Izba zajęła w wyroku z 17.02.2026 r. o sygn. akt KIO 5645/25 stwierdzając: „ Zamawiający nie jest uprawniony do stosowania wezwania wykonawcy w trybie art. 224 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych niejako z ostrożności, w sytuacji gdy brak jest racjonalnych podstaw do stwierdzenia, iż cena oferty jest ceną rażąco niską. Brak jest również podstaw do tego, aby przeprowadzenie przedmiotowej procedury nakładać na zamawiającego w odniesieniu do każdej oferty z najniższą ceną ”.

W niniejszej sprawie przede wszystkim należy zauważyć, że cena oferty wykonawcy Marcin Jarząbek Usługi Transportowe (dalej: „Marcin Jarząbek”) nie odstaje w sposób wyraźny ani od wartości szacunkowej zamówienia powiększonej o VAT ani od średniej arytmetycznej złożonych ofert – w obu przypadkach jest to ok. 13%. Cena ta nie odstaje też od kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia – jest od niej niższa jedynie o ok. 6%. Ponadto jeden z wykonawców uczestniczących w tym postępowaniu złożył ofertę z ceną wyższą o niecałe 2.000 zł, a kolejny – z ceną wyższą o niespełna 80.000 zł od ceny wykonawcy Marcina Jarząbka. Tylko dwie najdroższe oferty były wyraźnie wyższe od cen pozostałych ofert. Takie różnice pomiędzy ceną oferty wykonawcy Marcina Jarząbka a cenami innych ofert i szacunkami Zamawiającego nie dają podstaw do tego, aby cena kwestionowana w odwołaniu wydawała się niska w stopniu „rażącym” i aby budziła podejrzenia co do możliwości należytego wykonania za nią zamówienia. Nie zachodziły zatem okoliczności, które powinny wzbudzić u Zamawiającego uzasadnione wątpliwości co do tej ceny i które powinny prowadzić do wezwania ww. wykonawcy do złożenia wyjaśnień w trybie art. 224 ust. 1 ustawy Pzp.

Ponadto Odwołujący w odwołaniu powołuje się na wyliczenia kosztów wynagrodzeń kierowców, kosztów paliwa, kosztów ubezpieczenia OC, podatku od środków transportowych, okresowych badań technicznych, jak też wskazuje na konieczność poniesienia szeregu innych kosztów. Po pierwsze, należy jednak zauważyć, że nie wiadomo, na jakich danych Odwołujący oparł część z tych wyliczeń, przykładowo:

• na jakiej podstawie przyjął „ ostrożny ekwiwalent kosztowy odpowiadający 0,712 etatu na każdego z dziewięciu kierowców ”;

• jak wyliczył, że: „ Suma długości dziewięciu tras w jednym kierunku równa jest ok. 129 km, zaś z kursów wskazanych w rozkładach wynika fakt konieczności realizacji ok. 504 km dziennie, co nie stanowi jednak pełnego przebiegu. Trzeba bowiem brać pod uwagę, iż po pierwszym dowozie autobus wraca bez pasażerów na początek drugiego dowozu, podobnie w przypadku odwozów, przy czym dodatkowe przejazdy między kursami wynoszą ok. 258 km dziennie. W kalkulacjach należy zatem brać pod uwagę łączny przebieg ok. 762 km dziennie ”;

• na jakiej podstawie przyjął „ koszty ubezpieczenia OC (ok. 180 zł)”, „ okresowe badanie techniczne, gdzie opłata w przypadku jednego autobusu wynosi ok. 304 zł brutto ”.

Trudno przyjąć, że wyliczenia Odwołującego są miarodajne w sytuacji, gdy nie jest jasne, z czego niektóre przyjęte do tych wyliczeń kwoty lub inne wielkości wynikają.

Po drugie, należy wskazać, że jest rzeczą powszechnie znaną, że różni wykonawcy w różny sposób kalkulują ceny swoich ofert w zależności od dostępnych i znanych im rozwiązań technicznych, organizacyjnych, możliwości finansowych, czy warunków współpracy z dostawcami, podwykonawcami, kooperantami (w tym np. w zależności od dostępnych rabatów). Zatem to, że jeden wykonawca ponosi koszty w określonej wysokości nie oznacza automatyczne, że inny wykonawca nie może tych kosztów obniżyć. Sama różnica w cenach ofert wykonawców, o ile nie jest „rażąca” lub budząca wątpliwości z innych powodów (np. jakichś informacji zawartych w ofercie) nie stanowi podstaw do wzbudzenia podejrzeń, że może to być cena rażąco niska.

Powyższe wielokrotnie było wskazywane w orzecznictwie Izby, np. w wyroku z 27.07.2026 r. o sygn. akt KIO 2883/26 dotyczącym zamówienia na usługi ochrony, w którym Izba oddaliła odwołanie uznając je za niezasadne m.in. z powodu tego, że: „ Odwołujący przyjmuje jeden, dobrany przez siebie wariant kosztowy (określone wynagrodzenie zasadnicze, zatrudnienie wyłącznie pracowników w wieku przedemerytalnym, rezygnacja z PPK, całkowity brak absencji chorobowej, urlop w wymiarze 20 dni) i traktuje go jako jedyny dopuszczalny, obiektywny próg, a ponadto narzuca on konkurentom własne założenia kosztowe, nie znając rzeczywistej struktury kosztów tych wykonawców (efektu skali, posiadanego zaplecza, sposobu organizacji służby, faktycznych stawek) ”.

Również w wyroku z dnia 16.12.2025 r. o sygn. akt KIO 4762/25 Izba stwierdziła: „ Jak bowiem wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie różnice w sposobie kalkulacji ceny oferty, przyjętych stawek i założeń są okolicznością notoryjną, a więc nie wymagającą żadnego dowodu. Na każdą cenę ma wpływ cały szereg okoliczności i czynników indywidualnie dotyczących każdego przedsiębiorcy. Tak jak zestawienie różnych cen nie może stanowić dowodu, że cena jednego przedsiębiorcy jest realna, a każda niższa cena jest ceną nierynkową, ponieważ różne podmioty, o różnej historii na rynku, różnej wiarygodności finansowej, różnych relacjach handlowych, odmiennej siatce podwykonawców i innej specyfice pracy oraz doświadczeniu, uzyskają różne ceny ofertowe w zakresie oferowanego towaru. Nie świadczy to natomiast o oferowaniu ceny rażąco niskiej, a o prawidłowym funkcjonowaniu konkurencyjnej gospodarki rynkowej i zawsze na rynku konkurencyjnym znajdą się podmioty, które oferują wykonanie danej usługi w znacznie wyższej cenie niż ich konkurent. Podkreślić należy, że każdy z wykonawców będących profesjonalistą kalkuluje cenę oferty uwzględniając sprzyjające jemu okoliczności i uwzględniając stosowaną przez siebie politykę cenową ”.

Podobnie Sąd Okręgowy w wyroku z 04.01.2023 r. o sygn. akt XXIII Zs 147/22 odniósł się m.in. do możliwości różnego kalkulowania kosztów pracy: „ ofertę złożyło 7 wykonawców. Złożone przez nich oferty, oprócz oferty (...) nie odbiegały znacząco od wartości oszacowanej przez zamawiającego. Logicznym jest w ocenie Sądu, że każdy z wykonawców poczynił wyliczenia na podstawie stosowanej przez siebie polityki czy też założeń. Nie sposób z różnic w wartościach złożonych ofert wywieść, że oferta niższa niż wskazana przez skarżącego (...) jest ofertą nierynkową. Sąd Okręgowy podziela przy tym stanowisko zamawiającego, że różnica w cenie oferty podyktowana jest pozycją każdego z wykonawców na odpowiednim rynku jak również na relacjach handlowych czy nawet specyfice organizacji pracy. W ocenie Sądu Okręgowego kalkulacja przedstawiona przez skarżącego (...) nie może być uznana za jedyną i właściwą tylko dlatego że przyjmuje minimalne wynagrodzenia, gdyż jak wskazuje przeciwnik skargi, z czym zgadza się Sąd, wyliczenie spornej kalkulacji może zawierać także inne rozwiązania, które wynikają wprost z kodeksu pracy a mogłyby determinować wartość kosztów osobowych. Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniem skargi, w takiej sytuacji Zamawiający nie był zobowiązany do wezwania wykonawcy do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Zgodnie z art. 224 ust. 1 Pzp, w toku badania i oceny ofert zamawiający może żądać od wykonawców wyjaśnień dotyczących treści złożonych ofert. Jednakże jest to dopuszczalne jedynie, gdy w sprawie istnieją wątpliwości. W niniejszej sprawie, takich wątpliwości nie było ”.

Zarówno zatem z praktyki rynkowej, jak i z orzecznictwa wynika, że normalną sytuacją na rynku jest to, że wykonawcy w różny sposób kalkulują ceny swoich ofert, jedne elementy zamówienia wyceniają wyżej, inne niżej w stosunku do swoich konkurentów, co wpływa na ostateczną cenę oferty, ale nie oznacza to, że którakolwiek z tych kalkulacji musi być wadliwa i że z samego tylko faktu różnicy w cenach musi stanowić podstawę wzywania do złożenia wyjaśnień.

Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy biorąc pod uwagę brak rażących różnic między ceną oferty wykonawcy Marcina Jarząbka a szacunkami Zamawiającego i cenami innych ofert oraz fakt, że sposób kalkulacji ceny opisany w odwołaniu nie musi przesądzać o braku możliwości skalkulowania tej ceny w inny sposób, Izba stwierdziła, że nie zachodzą podstawy do wezwania ww. wykonawcy do złożenia wyjaśnień w zakresie ceny jego oferty zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy Pzp.

Izba postanowiła zatem jak w sentencji wyroku, orzekając na podstawie art. 552 ust. 1, art. 553 i art. 554 ust. 1 ustawy Pzp.

Orzeczenie Izby zostało wydane w oparciu o dokumentację postępowania o udzielenie zamówienia oraz w oparciu o stanowiska i dowody Stron przedstawione w pismach procesowych i na rozprawie.

Koszty postępowania

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku, na podstawie art. 574 ustawy Pzp oraz w oparciu o § 8 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 1 i pkt 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz.U. z 2020 r. poz. 2437).