Wyrok KIO 3254/26 z 25 sierpnia 2026 r.

Uzasadnienie

Zamawiający – Agencja Badań Medycznych z siedzibą w Warszawie – prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia w trybie podstawowym zgodnie z art. 275 pkt 1 w zw. z art. 359 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. t.j. z 2026 roku poz. 793) (dalej: PZP), którego przedmiotem jest: „Usługa doradztwa i pomocy prawnej z zakresu prawa medycznego” (numer referencyjny: ABM-ZP- 4/2026).

Szacunkowa wartość zamówienia nie przekracza kwot określonych w obwieszczeniu Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wydanym na podstawie art. 3 ust. 3 PZP.

Pismem z dnia 6 lipca 2026 r. wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia: M.D. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą „M.D. Kancelaria Adwokacka” z siedzibą w Warszawie oraz H.D., A.B., M.S. - Kancelaria Radców Prawnych spółka cywilna z siedzibą w Krakowie (dalej: Odwołujący) wnieśli odwołanie zarzucając Zamawiającemu niezgodność z przepisami PZP następujących czynności i zaniechań:

1) czynność wyboru jako oferty najkorzystniejszej oferty złożonej przez wykonawcę S., R., Caban – Adwokaci i Radcowie Prawni sp. p. z siedzibą w Warszawie [dalej: „SRC”];

2) czynność dokonania oceny ofert w kryterium „Cena brutto” w sposób niezgodny z kryteriami oceny ofert określonymi w dokumentach zamówienia;

3) ewentualnie - zaniechanie wezwania wykonawcy SRC do poprawienia wykazu usług oraz uzupełnienia dowodów potwierdzających należyte wykonanie usług.

Czynnościom i zaniechaniom czynności przez Zamawiającego Odwołujący postawił następujące zarzut y:

1) zarzut naruszenia art. 239 ust. 1 i 2 ustawy Pzp poprzez dokonanie oceny ofert w kryterium „Cena brutto” w sposób niezgodny z kryteriami oceny ofert określonymi w dokumentach zamówienia, to jest poprzez przyjęcie jako wartości Cmax ceny oferty Odwołującego w wysokości 495 936,00 zł brutto, w miejsce maksymalnej ceny brutto rozumianej jako z góry określona, stała wartość graniczna, co doprowadziło do przyznania ofercie Odwołującego 0,00 punktu w kryterium ceny, a w konsekwencji do wyboru jako najkorzystniejszej oferty wykonawcy SRC, mimo że przy prawidłowym zastosowaniu kryteriów oceny ofert to oferta Odwołującego przedstawia najkorzystniejszy stosunek jakości do ceny i powinna zostać wybrana jako oferta najkorzystniejsza;

2) ewentualnie - zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 ustawy Pzp poprzez zaniechanie wezwania wykonawcy SRC do poprawienia wykazu usług oraz uzupełnienia dowodów potwierdzających należyte wykonanie usług, w sytuacji gdy złożone przez tego wykonawcę podmiotowe środki dowodowe są niekompletne i nie potwierdzają spełniania warunku udziału w postępowaniu, to jest nie wykazują czterech odrębnych umów, nie obejmują dowodów należytego wykonania usług, a w odniesieniu do usługi świadczonej na rzecz Graphmed sp. z o.o. nie wskazują zakresu jej przedmiotu. oraz

3) ewentualny zarzut naruszenia art. 255 pkt 6 PZP polegający na zaniechaniu unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia, podczas gdy postępowanie obarczone jest niemożliwą do usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego. W takim ujęciu wadą tą byłoby wadliwe skonstruowanie wzoru oceny ofert w kryterium ceny poprzez pozostawienie w miejscu wartości Cmax wykropkowania zamiast wskazania konkretnej kwoty.

Wobec tak sformułowanych zarzutów, Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania oraz:

1) nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej;

2) nakazanie Zamawiającemu powtórzenia czynności badania i oceny ofert, a w jej ramach:

a) dokonania oceny ofert w kryterium „Cena brutto” w sposób zgodny z kryteriami oceny ofert określonymi w dokumentach zamówienia, tj. z przyjęciem jako wartości Cmax kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia w wysokości 650 301,00 zł brutto;

b) ewentualnie - wezwania wykonawcy SRC, w trybie art. 128 ust. 1 ustawy Pzp, do poprawienia wykazu usług oraz uzupełnienia dowodów potwierdzających należyte wykonanie usług;

3) obciążenie kosztami postępowania Zamawiającego oraz zasądzenie od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kwoty 7 500 zł stanowiącej koszty poniesione z tytułu wpisu, a także kwoty wskazanej przez Odwołującego na rozprawie według przedłożonych na niej dokumentów. Pismem z dnia 9 lipca 2026 r. wykonawcy S., R., Caban – Adwokaci i Radcowie Prawni sp. p. z/s w Warszawie zgłosili przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego (dalej: Wykonawca SRC).

Pismem datowanym na dzień 16 lipca 2026 r. Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie w treści, której wniósł o oddalenie odwołania w całości.

Powyższa odpowiedź na odwołanie nie została przekazana Odwołującemu pomimo wskazania w treści odpowiedzi na odwołanie załączników:

1) Dowód doręczenia kopii odpowiedzi na odwołanie Odwołującemu

2) Dowód doręczenia kopii odpowiedzi na odwołanie Przystępującemu

3) Dokument potwierdzający umocowanie do reprezentowania Zamawiającego.

4) Dowody: protokół ZP-TP, SWZ z załącznikami, oferta odwołującego i Wykonawcy SRC, korespondencję z odwołującym i Wykonawcą SRC, ponowna ocena ofert z protokołem wyboru, informacja o wyborze oferty.

Załączniki od 1 do 2 nie zostały przekazane do Krajowej Izby Odwoławczej (dalej: KIO).

W toku posiedzenia w dniu 20 sierpnia 2026 r. przed KIO, Odwołujący zgłosił opozycję w stosunku do zgłoszonego przez Wykonawcę SRC przystąpienia argumentując, iż pismo stanowiące przystąpienie nie wypełnia wymogów formalnych definiowanych przez art. 525 ust. 1 PZP t.j. nie zawiera twierdzeń jak również dowodów na ich poparcie lub w celu odparcia twierdzeń powołanych w odwołaniu lub odpowiedzi na odwołanie.

Izba postanowiła o uwzględnieniu opozycji Odwołującego, skutkiem czego stwierdziła nieskuteczność przystąpienia Wykonawcy SRC do postępowania.

Izba ustaliła następujący stan faktyczny

Zamawiający w Specyfikacji Warunków Zamówienia (dalej: SWZ) w rozdziale 14 wprowadził następujące kryteria oceny ofert:

1) Cena brutto (C) – o wadze 34,00%;

2) Doświadczenie osób w zakresie prawa medycznego (D) – o wadze 10,00%;

3) Opinie (O) – o wadze 10.00%;

4) Próbka pracy (P) - o wadze 46,00%.

Natomiast zgodnie z rozdziałem 14 ust. 14.2.1 SWZ, w ramach kryterium nr 1 „Cena brutto (C)” maksymalna liczba punktów możliwych do uzyskania przez ofertę wynosi 34,00. Zamawiający określił w tym postanowieniu SWZ sposób, w jaki punkty w kryterium ceny będą przyznawane poszczególnym ofertom, przewidując, że będą one obliczane według następującego wzoru:

Lp = ln (1 + (Cmax − Cof)) / ln (1 + (Cmax − Cmin)) × Lmax gdzie:

Lp – liczba punktów oferty ocenianej, ln – funkcja logarytmu naturalnego, Cmax – ...... zł (maksymalna cena brutto*), Cmin – ...... zł (jako Cmin można przyjąć najniższą z pożądanych cen, która w ocenie zamawiającego nie jest rażąco niska, np. wskazany w ustawie poziom o 30% niższy od wartości maksymalnej*), Cof – cena oferty ocenianej, Lmax – maksymalna liczba punktów, jaką można uzyskać w ramach kryterium.

Przy sformułowaniu „maksymalna cena brutto” widniej gwiazdka, która co do zasady pełni rolę odsyłacza do wyjaśnień bądź przypisów. Jednakże w treści SWZ do wskazanej gwiazdki brak jest jakiegokolwiek przypisu.

Dalej, w treści SWZ brak jest wyjaśnienia w jaki sposób należy rozmieć pojęcie „maksymalnej ceny brutto”.

Jak wskazuje Odwołujący w treści odwołania (pkt 14), z treści analizy sporządzonej przez Zamawiającego przed wszczęciem postępowania wynika, że Zamawiający wprost wskazał w niej, że w przypadku zastosowania tego wzoru należy podać w SWZ maksymalną cenę brutto, powyżej której oferty powinny być odrzucone, gdyż nie można wyliczyć logarytmu dla wartości wyższej od Cmax, oraz że przyjęto Cmax w wysokości 647 595,00 zł , stanowiącej maksymalny budżet w poprzednim zamówieniu.

W treści poradnika wydanego przez Urząd Zamówień Publicznych w 2020 r. pod tytułem „Pozacenowe kryteria oceny ofert. Poradnik z katalogiem dobrych praktyk. Wersja 2.0”, dostępnego do pobrania pod następującym adresem: , pod gwiazdką umieszczoną przy pojęciu „maksymalnej ceny brutto” zawarto następujące odesłanie:

Wzór ten wymaga określenia i podania przez zamawiającego w SWZ maksymalnej ceny brutto, powyżej której oferty powinny być odrzucone, gdyż nie można wyliczyć logarytmu dla wartości wyższej od Cmax.

Dokonując oceny ofert, Zamawiający podstawił do wzoru jako Cmax cenę oferty Odwołującego, to jest kwotę 495 936,00 zł brutto. W konsekwencji zastosowania wzoru w takim kształcie Odwołujący uzyskał w kryterium ceny 0,00 punktów, natomiast Wykonawca SRC otrzymał maksymalną możliwą liczbę punktów, to jest 34,00 punkty. Tym samym oferta Odwołującego otrzymała 54,00 punkty, zaś oferta wykonawcy SRC 59,00 punktów.

Izba zważyła, co następuje

Odwołanie jest zasadne.

Izba ustaliła, że Odwołujący jest uprawniony do korzystania ze środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 505 ust. 1 PZP. Okoliczność ta nie była pomiędzy stronami sporna.

Izba dopuściła i przeprowadziła zgłoszone przez strony dowody.

Przechodząc do wniesionego w sprawie odwołania, Izba zwraca uwagę, że uczestnicy postępowania o udzielenie zamówienia publicznego są profesjonalnymi uczestnikami obrotu gospodarczego. Taki stan rzeczy skutkuje koniecznością oceny tak działań, jak i zaniechań tych podmiotów, na płaszczyźnie definiowanej przez art. 355 § 2 Kodeksu cywilnego w związku z art. 8 ust. 1 PZP. Otóż zgodnie z dyspozycją powołanej regulacji:

Należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności.

Tym samym próg należytej staranności w stosunku do Zamawiającego, jak i wykonawców, jest z definicji wyższy.

W ocenie Izby, Zamawiający przygotowując dokumentację postępowania (a zwłaszcza SWZ) odszedł zdecydowanie od wyżej opisanego wymogu należytej staranności. Stanowisko to Izba uzasadnia następująco:

Po pierwsze, ze sposobu, w jaki Zamawiający skonstruował wagi poszczególnych kryteriów jednoznacznie wynika, iż kluczową wartością dla Zamawiającego była i jest jakość oczekiwanej usługi. Świadczy o tym przypisanie kryterium pozacenowemu „próbka pracy” aż 46% w sytuacji, gdy wadze ceny brutto Zamawiający przypisał 34%.

Tytułem przypomnienia Izba wskazuje, iż kryteria oceny ofert jakie przyjął Zamawiający, przedstawiają się następująco:

1) Cena brutto (C) – o wadze 34,00%;

2) Doświadczenie osób w zakresie prawa medycznego (D) – o wadze 10,00%;

3) Opinie (O) – o wadze 10.00%;

4) Próbka pracy (P) - o wadze 46,00%.

Przywołana przez Odwołującego, w treści odwołania analiza sporządzona przez Zamawiającego, potwierdza zasadność przyjętych powyżej założeń jak również to, że w pełni uzasadnione jest zastosowanie właśnie formuły wzoru logarytmicznego.

Po drugie, Izba zgadza się ze stanowiskiem Odwołującego, że sposób, w jaki Zamawiający zdefiniował wzór logarytmiczny w treści SWZ, jest wadliwy. Wadliwość działania Zamawiającego polega na tym, że w treści SWZ nie wskazał wartości granicznej, tj. maksymalnej ceny brutto, powyżej której oferty powinny być odrzucone.

Działanie Zamawiającego pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią zaprezentowaną wprost w sporządzonej analizie, do której referuje Odwołujący, a w treści której to analizy zapisano, że: 1) w przypadku zastosowania tego wzoru należy podać w SWZ maksymalną cenę brutto, powyżej której oferty powinny być odrzucone, gdyż nie będzie można wyliczyć logarytmu dla wartości wyższej od Cmax oraz 2) że przyjęto Cmax w wysokości 647 595,00 zł, stanowiącej maksymalny budżet w poprzednim zamówieniu.

Co więcej, Zamawiający w treści SWZ nie tylko nie podał Cmax, ale również w żaden sposób nie określił, w jaki sposób należy rozmieć zwrot „maksymalna cena brutto”.

Izba podkreśla, że wyżej przywołany Poradnik Urzędu Zamówień Publicznych potwierdza przy tym, że zastosowanie wzoru logarytmicznego wiąże się z odejściem od porównywania ofert między sobą na rzecz porównywania ich z uprzednio określonym wzorcem, na który składają się kwoty graniczne, to jest cena maksymalna oraz cena minimalna. Wzór ten nie służy zatem ustaleniu, która oferta jest tańsza od pozostałych, lecz temu, jak poszczególne oferty plasują się względem stałego, obiektywnego punktu odniesienia wyznaczonego przez Zamawiającego.

Podsumowując powyższe, Izba stwierdza, że Zamawiający zaprezentował dwa biegunowo odmienne i wzajemnie wykluczające się stanowiska, jedno w sporządzonej analizie, a drugie w treści SWZ, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż taki sposób działania z perspektywy troski o należyte wydatkowanie środków pieniężnych nie może być akceptowalny i pozostaje odległy od profesjonalizmu definiowanego przez pryzmat należytej staranności, o której mowa w art. 355 § 2 K.c., a którego można i należy oczekiwać od podmiotu zobowiązanego do działania zgodnie z przepisami PZP, jakim jest Zamawiający.

Tym samym zarzut ewentualny, dotyczący naruszenia art. 255 ust. 6 PZP w świetle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, a w szczególności wobec niekonsekwentnego, co Izba podkreśla działania Zamawiającego okazał się w pełni uzasadniony.

Należy zauważyć, iż wbrew intencji Odwołującego, brak wskazania przez Zamawiającego Cmax stanowi niemożliwą do usunięcia wadę uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego.

Przechodząc do zarzutu nr 1 tj. do zarzutu naruszenia art. 239 ust. 1 i 2 PZP polegającego na dokonaniu oceny ofert w kryterium „Cena brutto” w sposób niezgodny z kryteriami oceny ofert określonymi w dokumentach zamówienia, to jest poprzez przyjęcie jako wartości Cmax ceny oferty Odwołującego w wysokości 495 936,00 zł brutto, w miejsce maksymalnej ceny brutto rozumianej jako z góry określona, stała wartość graniczna, Izba stwierdza że zarzut ten jest zasadny tylko o tyle, o ile odnosi się do dokonania oceny ofert w sposób niezgodny z kryteriami oceny ofert określonymi w SWZ, niemniej jednak dalsza część zarzutu jest chybiona, a ponadto – w związku z nakazaniem Zamawiającemu unieważnienia postępowania – stwierdzone naruszenie nie ma wpływu na wynik postępowania, co w konsekwencji skutkuje jego oddaleniem, W istocie, każda wartość którą Zamawiający podstawiłby do wzoru w pozycji Cmax byłaby nieprawidłowa, ponieważ Zamawiający nie wskazał w treści SWZ wartości Cmax pozostawiając jednie wykropkowane miejsce.

Jak wynika to z treści Poradnika Urzędu Zamówień Publicznych oraz analizy sporządzonej przez Zamawiającego, elementem niezbędnym do prawidłowego skonstruowania wzoru logarytmicznego oraz kryteriów oceny ofert jest właśnie podanie w dokumentacji zamówienia wartości Cmax. Jest to o tyle istotne, że potencjalni wykonawcy niejako z góry będą znali wartość Cmax, której w składanych ofertach nie będą mogli przekroczyć, o ile oczywiście będą zainteresowani tym, aby ich oferty nie zostały odrzucane.

W tym też miejscu należy rozważyć, czy zgodnie z intencją Odwołującego możliwe jest „uratowanie” przedmiotowego postępowania poprzez wprowadzenie do wzoru, w pozycji Cmax kwoty przeznaczonej przez Zamawiającego na sfinansowanie zamówienia, która w niniejszym przypadku miałaby wynosić 650 301,00 zł brutto, tak bowiem wynika z treści analizy sporządzonej przez Zamawiającego. Rozwiązanie takie może się wydawać na pierwszy rzut oka prawidłowe, jednakże w ocenie Izby naruszałoby to wyrażoną w art. 16 PZP zasadę dotyczącą zachowania uczciwej konkurencji, zasadę równego traktowania wykonawców czy zasadę przejrzystości.

Otóż w sytuacji, gdy Zamawiający kładzie zdecydowany nacisk na wysoką jakość zamawianej usługi w prowadzonym postępowaniu, czego odzwierciedleniem jest zastosowanie wzoru logarytmicznego, którego istotą jest „uchwycenie” kryteriów pozacenowych, to warunkiem sine qua non jest wskazanie Cmax w dokumentacji postępowania właśnie po to, aby potencjalni wykonawcy konstruując swoje oferty wiedzieli jaka kwota oferty stanowi granicę, po przekroczeniu której zostanie ona odrzucona i w konsekwencji mogli lepiej przemyśleć swoje oferty.

Nie można wykluczyć sytuacji, w której, gdyby wykonawcy biorący udział w postępowaniu znali wartość Cmax, ponieważ zostałaby ona w sposób transparentny wskazana w dokumentacji postępowania, przygotowaliby swoje oferty w sposób odmienny.

Z tych też właśnie względów „uratowanie postępowania” w sposób postulowany przez Odwołującego w ocenie składu orzekającego nie jest możliwe.

Tym samym należy zgodzić się z Odwołującym, że w rozpoznawanym przypadku zachodzi przesłanka do unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, o której mowa w art. 255 pkt 6 PZP, tj. postępowanie dotknięte jest wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 128 ust. 1 PZP poprzez zaniechanie wezwania wykonawcy SRC do poprawienia wykazu usług oraz uzupełnienia dowodów potwierdzających należyte wykonanie usług, Izba stwierdza, że w świetle rozważań przedstawionych powyżej, a w szczególności wobec uznania zasadności zarzutu naruszenia przez Zamawiającego art. 255 ust. 6 PZP, rozpoznawanie przedmiotowego zarzuty jest bezprzedmiotowe.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak na wstępie.

Koszty postępowania

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 575 PZP, tj. stosownie do wyniku postępowania oraz na podstawie § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania z dnia 30 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).