Wyrok KIO 4068/26 z 7 września 2026 r.

Uzasadnienie

Zamawiający – Gmina Żary - prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie podstawowym na podstawie art. 275 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2026 r., poz. 793 z późn. zm. – dalej „ustawa pzp”) , pn. „Budowa oświetlenia drogowego w m. Lubomyśl dz. nr 197/1, 197/2” (numer referencyjny: RSZ.271.1.13.2026). Ogłoszenie o zamówieniu opublikowane zostało w Biuletynie Zamówień Publicznych w dniu 13 lipca 2026 r., numer publikacji ogłoszenia: 2026/BZP 00338088.

W dniu 17 sierpnia 2026 r. odwołanie wniósł wykonawca Light On sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie – dalej Odwołujący. Odwołujący wniósł odwołanie wobec:

1) czynność wyboru jako oferty najkorzystniejszej oferty złożonej przez wykonawcę A.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą „A.S.” [dalej: „Szobert”];

2) czynność uznania, że część wyjaśnień rażąco niskiej ceny przedstawionych przez wykonawcę Szobert została skutecznie zastrzeżona jako tajemnica przedsiębiorstwa, a w konsekwencji zaniechanie czynności udostępnienia tych dokumentów Odwołującemu;

3) [ewentualnie] zaniechanie czynności odrzucenia oferty wykonawcy Szobert.

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie

1) zarzut naruszenia art. 74 ust. 1 i 2 ustawy pzp w związku z art. 18 ust. 3 ustawy pzp przez zaniechanie czynności udostępnienia Odwołującemu pełnych wyjaśnień rażąco niskiej ceny przedstawionych przez wykonawcę Szobert, podczas gdy wykonawca Szobert nie wykazał, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w związku z czym Zamawiający zobowiązany był udostępnić dokumenty Odwołującemu;

2) [ewentualnie] zarzut naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 224 ust. 6 ustawy pzp przez zaniechanie czynności odrzucenia oferty wykonawcy Szobert, podczas gdy oferta tego wykonawcy zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, a wykonawca złożył wyjaśnienia, które nie wykazały, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny.

Odwołujący w oparciu o wyżej wskazane zarzuty wniósł o uwzględnienie odwołania, jak również nakazanie Zamawiającemu:

1) unieważnienia czynności wyboru najkorzystniejszej oferty.

2) powtórzenia czynności badania i oceny ofert, a w jej ramach: udostępnienia Odwołującemu pełnych wyjaśnień rażąco niskiej ceny przedstawionych przez wykonawcę Szobert;

3) [ewentualnie] odrzucenia oferty wykonawcy Szobert.

W dniu 3 września 2026 r. Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o oddalenie odwołania w całości przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne swojego stanowiska.

Nadto, w dniu 7 września 2026 r. pismo procesowe wraz z wnioskiem dowodowym złożył Odwołujący przedstawiając dalsze stanowisko w sprawie.

W dniu 7 września 2026 r. pismo procesowe z wnioskiem o oddalenie odwołania złożył A.S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą „A.S.” z siedzibą w Żarach.

Izba ustaliła, co następuje

Izba ustaliła, że odwołanie czyni zadość wymogom proceduralnym zdefiniowanym w Dziale IX ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych, tj. odwołanie nie zawiera braków formalnych oraz został uiszczony od niego wpis. Izba ustaliła, że nie zaistniały przesłanki określone w art. 528 ustawy pzp, które skutkowałyby odrzuceniem odwołania.

Izba stwierdziła, że Odwołujący posiada interes w uzyskaniu zamówienia oraz może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez Zamawiającego przepisów ustawy pzp, a więc odwołanie mu przysługiwało w myśl art. 505 ust. 1 ustawy pzp.

Do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego w dniu 20 sierpnia 2026 r., zachowując termin ustawowy oraz wskazując interes w uzyskaniu rozstrzygnięcia na korzyść Zamawiającego zgłosił przystąpienie wykonawca A.S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A.S. z siedzibą w Żarach.

Izba postanowiła nie dopuścić do udziału w postępowaniu odwoławczym ww. Wykonawcy, z uwagi na niedochowanie wymaganej formy zgłoszenia przystąpienia. Izba ustaliła, że zgłoszenie przystąpienia do postępowania odwoławczego wniesione przez wykonawcę A.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A.S. z siedzibą w Żarach zostało przesłane drogą e-mailową. Zgodnie z art. 525 ust. 1 i 2 ustawy pzp: „1. Wykonawca może zgłosić przystąpienie do postępowania odwoławczego w terminie 3 dni od dnia otrzymania odwołania albo jego kopii, wskazując stronę, do której przystępuje, interes w uzyskaniu rozstrzygnięcia na korzyść strony, do której przystępuje, oraz twierdzenia, a także dołączając dowody na poparcie swoich twierdzeń lub w celu odparcia twierdzeń powołanych w odwołaniu lub odpowiedzi na odwołanie. 2. Zgłoszenie przystąpienia do postępowania odwoławczego doręcza się Prezesowi Izby, a zgłoszenie przystąpienia albo jego kopię, jeżeli zostało wniesione w formie pisemnej, przesyła się zamawiającemu oraz wykonawcy wnoszącemu odwołanie. Do zgłoszenia przystąpienia dołącza się dokument potwierdzający umocowanie do reprezentowania wykonawcy, który przystąpił do postępowania odwoławczego.” Nadto, w myśl art. 508 ust. 1 i 2 ustawy pzp: „1. Pisma w postępowaniu odwoławczym wnosi się w formie pisemnej albo w formie elektronicznej albo w postaci elektronicznej, z tym że odwołanie i przystąpienie do postępowania odwoławczego, wniesione w postaci elektronicznej, wymagają opatrzenia podpisem zaufanym. 2. Pisma w formie pisemnej wnosi się za pośrednictwem operatora pocztowego, w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, osobiście, za pośrednictwem posłańca, a pisma w postaci elektronicznej wnosi się przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, w tym na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045).” Mając na względzie regulacje ustawowe oraz dyspozycję § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą (Dz. U. z 2020 r., poz. 2453) zmienionego rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 marca 2026 r. (Dz.

U. z 2026 r., poz. 329) i mającego zastosowanie do postępowań o udzielenie zamówienia publicznego wszczętych od 13 marca 2026 r., zgodnie z którą: „ § 4. 1. Pisma w postępowaniu odwoławczym wnoszone do Prezesa Izby lub Izby w formie pisemnej przekazuje się na adres korespondencyjny Izby udostępniony na stronie internetowej Urzędu. 2. Pisma w postępowaniu odwoławczym wnoszone do Prezesa Izby lub Izby w postaci elektronicznej, przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, przekazuje się na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2026 r. poz. 3), zwany dalej „adresem do doręczeń elektronicznych”. 3. Pisma w postępowaniu odwoławczym, z wyjątkiem odwołania i przystąpienia do postępowania odwoławczego, wnoszone do Prezesa Izby lub Izby w postaci elektronicznej, przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, mogą być przekazywane również na adres poczty elektronicznej Izby udostępniony na stronie internetowej Urzędu.”, należało stwierdzić, że wykonawca A.S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A.S. z siedzibą w Żarach nie dochował formy zgłoszenia przystąpienia, gdyż w myśl ww. przepisów prawidłową formą wniesienia przystąpienia w postaci elektronicznej było przekazanie go na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2026 r. poz. 3). Dlatego też Izba stwierdziła nieskuteczność zgłoszonego przystąpienia i postanowiła nie dopuścić ww. Wykonawcy do udziału w postępowaniu odwoławczym.

Izba postanowiła dopuścić dowody z dokumentacji przedmiotowego postępowania, odwołanie wraz z załącznikami, odpowiedź na odwołanie wraz z załącznikami, zgłoszenie przystąpienia wraz z załącznikami oraz pismo procesowe Odwołującego.

Na podstawie tych dokumentów, jak również biorąc pod uwagę oświadczenia, stanowiska i dowody złożone przez strony w trakcie posiedzenia i rozprawy, Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła:

Odwołanie zasługiwało na uwzględnienie.

W zakresie podniesionych zarzutów Izba ustaliła następujący stan faktyczny:

W dniu 31 lipca 2026 r. Zamawiający wezwał wykonawcę A.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A.S. z siedzibą w Żarach do złożenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny.

W dniu 5 sierpnia 2026 r. ww. Wykonawca złożył wyjaśnienia. Do wyjaśnień zostały dołączone dowody m.in. umowy o pracę i zgłoszenia do ubezpieczeń pracowników. W odniesieniu do tych dowodów ww. Wykonawca złożył: „Oświadczenie o zastrzeżeniu informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa: Ja niżej podpisany, działając w imieniu i na rzecz: A.S., niniejszym oświadczam, że dołączone środki dowodowe dotyczące umów o pracę i zgłoszeń do ubezpieczeń Pracowników stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa”.

W dniu 12 sierpnia 2026 r. Odwołujący złożył wniosek o udostępnienie dokumentów postępowania, w tym wezwań i odpowiedzi udzielanych przez wykonawcę A.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A.S. z siedzibą w Żarach.

W dniu 17 sierpnia 2026 r. Zamawiający udostępnił Odwołującemu dokumenty. Bezsporne było przy tym w sprawie, że Zamawiający nie odtajnił zastrzeżonych środków dowodowych załączonych do wyjaśnień ceny wykonawcy A.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A.S. z siedzibą w Żarach.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było to czy Zamawiający właściwie zaniechał odtajnienia i udostępnienia Odwołującemu zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa dowodów załączonych do wyjaśnień ceny A.S. Instalacje Elektryczne. Ewentualnie Odwołujący podnosił, że Zamawiający zaniechał odrzucenia oferty ww. Wykonawcy jako zawierającej rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia. Izba dokonała analizy zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa uznając, że zarzut główny odwołania zasługuje na uwzględnienie, gdyż Zamawiający powinien był stwierdzić nieskuteczność zastrzeżenia i udostępnić Odwołującemu pełną treść wyjaśnień ceny A.S. Instalacje Elektryczne wraz z załączonymi dowodami. Zgodnie z wnioskiem Odwołującego Izba pozostawiała bez rozpoznania zarzut zaniechania odrzucenia oferty ww. Wykonawcy jako zawierającej rażąco niską cenę.

Na wstępie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 74 ust. 1 i 2 ustawy pzp: „1. Protokół postępowania jest jawny i udostępniany na wniosek. 2. Załączniki do protokołu postępowania udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty (…).” Niezwłocznie zatem po otrzymaniu wniosku skierowanego po czynności wyboru najkorzystniejszej oferty zamawiający jest zobowiązany udostępnić wnioskowane dokumenty tak aby umożliwić wnioskującemu weryfikację dokonanych czynności oraz ewentualne skorzystanie ze środków ochrony prawnej.

Dalej podnieść należy, że w świetle art. 11 ust. 2 UZNK przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Podkreślić należy, że zasada jawności postępowania jest jedną z podstawowych zasad prawa zamówień publicznych, mającą zagwarantować transparentność postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, realizując jednocześnie postulaty wynikające z zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania oraz proporcjonalności. W odniesieniu do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 UZNK zasada ta doznaje ograniczenia, pod warunkiem, że wykonawca wraz z przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wykonawca nie może natomiast zastrzec informacji, o których mowa w art. 222 ust. 5, a więc o nazwach albo imionach i nazwiskach oraz siedzibach lub miejscach prowadzonej działalności gospodarczej albo miejscach zamieszkania wykonawców, a także cenach lub kosztach zawartych w ofertach. Co istotne, aby określona informacja mogła być uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, przesłanki określone w art. 11 ust. 2 UZNK (wartość gospodarcza informacji, okoliczność, że nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, działania zmierzające do zachowania poufności) muszą zostać spełnione łącznie. Jak wskazano w wyroku KIO 589/21 z dnia 22 marca 2021 r.: „ Dla zachowania poufności informacji konieczne jest to, aby nie była to informacja łatwo dostępna. W ocenie Izby odpadnięcie tej przesłanki powoduje, że informacja traci walor tajemnicy przedsiębiorstwa.” Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa jako wyjątek od naczelnej zasady jawności postępowania o zamówienie publiczne, powinno być interpretowane ściśle. Wskazania wymaga, że transparentność postępowań o udzielenie zamówienia publicznego powoduje, że przedsiębiorcy decydujący się działać na rynku zamówień publicznych, wkraczają w reżim oparty na zasadzie jawności. Tym samym powinni mieć świadomość konsekwencji, jakie wiążą się z poddaniem się procedurom określonym przepisami o zamówieniach publicznych, a mianowicie konieczności ujawnienia części informacji dotyczących prowadzonej przez nich działalności. „ Fakt, że mogą to być informacje, których wykonawca ze względu na określoną politykę gospodarczą wolałby nie upubliczniać, nie daje jeszcze podstaw do twierdzenia, że każda z takich informacji stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Podkreślić również należy, że nie jest właściwe traktowanie uprawnienia do zastrzeżenia określonych informacji, jako narzędzia służącego uniemożliwieniu wykonawcom konkurencyjnym oceny ofert i dokumentów składanych w postępowaniu. Stąd, tego rodzaju sytuacje winny być przez wykonawców nie nadużywane i ograniczone do wypadków zaistnienia rzeczywistego zagrożenia uzasadnionych interesów i narażenia na szkodę w wyniku możliwości upowszechnienia określonych informacji, zaś z perspektywy zamawiającego - powinny być badane z wyjątkową starannością ” (tak też: Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt: KIO 1058/18).

Jak wynika z treści art. 18 ust. 3 ustawy pzp to na wykonawcę nałożono obowiązek wykazania zamawiającemu przesłanek zastrzeżenia informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Oznacza to, że rolą zamawiającego w toku badania ofert jest ustalenie czy wykonawca temu obowiązkowi sprostał i udowodnił, że zastrzeżone informacje w istocie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Należy zwrócić uwagę na nałożony przez Ustawodawcę obowiązek wykazania, który oznacza coś więcej aniżeli wyjaśnienie (uzasadnienie) przyczyn co do objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa. Z całą pewnością za wykazanie nie może zostać uznane ogólne uzasadnienie, sprowadzające się de facto do przytoczenia jedynie elementów definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, wynikającej z art. 11 ust. 2 UZNK oraz do przywołania treści art. 18 ust. 3 ustawy pzp. Ustawodawca w art. 18 ust. 3 ustawy pzp wskazał również na moment, w którym powinno nastąpić wykazanie skuteczności zastrzeżenia. Stwierdzenie: „jeżeli wykonawca, wraz z przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał ” oznacza, że wykazanie przesłanek uzasadniających zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa, dla uznania skuteczności zastrzeżenia, musi nastąpić równocześnie ze złożeniem dokumentów zawierających tajemnicę.

Zaznaczyć należy, że badaniu przez Izbę podlega czynność zamawiającego polegająca na ocenie przedstawionego przez wykonawcę uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Izba nie docieka natomiast, czy zastrzeżone informacje obiektywnie stanowią lub mogą stanowić informacje podlegające ochronie. Rozstrzygnięcie sporu przez Izbę polega na odpowiedzi na pytanie, czy zamawiający prawidłowo uznał, że wykonawca w ustawowym terminie uzasadnił w sposób wystarczający bądź nie dokonanego przez siebie zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa. Nie jest też rolą zamawiającego ocena, czy określone informacje mogą potencjalnie stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Zadaniem zamawiającego jest natomiast zbadanie czy wykonawca należycie uzasadnił zastrzeżenie informacji, gdyż to jakość tego uzasadnienia decyduje o tym, czy w jawnym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego określone informacje mogą pozostać niejawne (tak też: Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 4 października 2021 r., sygn. akt: KIO 2551/21 oraz KIO 2573/21).

Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy zdaniem Izby oczywistym jest, że analiza zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa dokonanego przez A.S. Instalacje Elektryczne prowadzi do wniosku o nieskuteczności zastrzeżenia. Izba w całości podzieliła stanowisko Odwołującego, że zastrzeżenie to nie poddaje się w ogóle badaniu, gdyż ww. Wykonawca nie przedstawił żadnego uzasadnienia wykazującego wszystkie przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa. Jak wynika z art. 18 ust. 3 ustawy pzp wykonawca wraz z przekazaniem danych informacji, które w jego ocenie zasługują na ochronę powinien dokonać nie tylko zastrzeżenia, ale przede wszystkim wykazać, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Oznacza to wykazanie wszystkich przesłanek z art. 11 ust. 2 UZNK, a więc wskazanie jakiego rodzaju informacje są zastrzegane, jaką i dlaczego posiadają wartość gospodarczą, a także jakie działania wykonawca podjął celem zachowania informacji w poufności. Brak takiego uzasadnienia zastrzeżenia powoduje niewątpliwie jego nieskuteczność w odniesieniu do wszystkich zastrzeganych informacji. Podkreślenia wymaga przy tym, że zamawiający nie może zastępować wykonawcy w wykazaniu przesłanek tajemnicy przedsiębiorstwa. Rolą zamawiającego jest wyłącznie zbadanie uzasadnienia zastrzeżenia pod względem należytego wykazania przesłanek z art. 11 ust. UZNK przez wykonawcę i zamawiający nie może wyprowadzać ich samodzielnie na podstawie własnego zapatrywania, które informacje powinny zasługiwać na ochronę. W niniejszym postępowaniu Zamawiający nie miał możliwości w ogóle takiej oceny dokonać, gdyż wykonawca A.S. jedynie zastrzegł informacje jako tajemnicę przedsiębiorstwa, ale nie wykazał przesłanek z art. 11 ust. 2 UZNK. Co więcej, takie uzasadnienie nie podlega uzupełnieniu, ponieważ jak stanowi art. 18 ust. 3 ustawy pzp zastrzeżenie oraz wykazanie, że zastrzeżone informacje spełniają przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa musi nastąpić wraz z przekazaniem informacji.

W konsekwencji Zamawiający powinien był uznać nieskuteczność zastrzeżenia, odtajnić informacje zastrzeżone dołączone do wyjaśnień ceny A.S. Instalacje Elektryczne i udostępnić pełną treść wyjaśnień wraz z załącznikami w odpowiedzi na wniosek Odwołującego. Tym samym potwierdził się zarzut główny odwołania. Izba stwierdziła, że brak udostępnienia pełnej treści wyjaśnień może mieć wpływ na wynik postępowania, gdyż na tej podstawie Odwołujący będzie uprawniony zweryfikować czynność Zamawiającego oceny wyjaśnień i sformułować konkretne zarzuty wobec wyjaśnień ceny ww. Wykonawcy. Dla zabezpieczenia możliwości skutecznego wniesienia środka ochrony prawnej Izba nakazała również unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty. Zarzut ewentualny zgodnie z wnioskiem Odwołującego Izba pozostawiła bez rozpoznania.

Mając na względzie powyższe orzeczono jak w sentencji.

Koszty postępowania

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 575 oraz art. 574 ustawy pzp, a także w oparciu o przepisy § 5 pkt 1 i 2 lit. b i d oraz § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r., poz. 2437 ze zm.) zaliczając na poczet niniejszego postępowania odwoławczego koszt wpisu od odwołania uiszczony przez Odwołującego, koszt wynagrodzenia pełnomocnika Odwołującego oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz zasądzając od Zamawiającego na rzecz Odwołującego koszty postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wpisu od odwołania w wysokości 10 000,00 zł, wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 3600,00 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł na podstawie spisu kosztów złożonego przez Odwołującego do akt sprawy.