Wyrok KIO 4145/26 z 22 września 2026 r.

Uzasadnienie

Gmina Skrzyszów z siedzibą w Skrzyszowie (dalej: Zamawiający) prowadzi na podstawie przepisów ustawy z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (dalej: Pzp) postępowanie w trybie podstawowym pn. „Budowa infrastruktury edukacyjnej w gminie Skrzyszów – zaprojektuj i wybuduj”, oznaczenie sprawy: IR.271.2.6.2026, zwane dalej postępowaniem.

Ogłoszenie o zamówieniu opublikowane zostało 22 maja 2026 r. w Biuletynie Zamówień Publicznych pod numerem 2026/BZP 00257852.

KIO 4145/26 21 sierpnia 2026 r. wykonawca PESAM spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w Dębicy (dalej: Odwołujący), wniósł odwołanie i zarzucił Zamawiającemu naruszenie:

1. art. 255 pkt 6 Pzp w zw. z art. 457 ust. 1 pkt 1 Pzp w zw. z art. 16 pkt 1–3 i art. 17 ust. 2 Pzp przez ponowne unieważnienie postępowania w sytuacji, w której nie została spełniona konieczna, trzecia przesłanka tego przepisu, tj. nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zarzucaną wadą a niemożnością zawarcia niepodlegającej unieważnieniu umowy, ponieważ powołany przez Zamawiającego art. 457 ust. 1 pkt 1 Pzp nie znajduje w sprawie zastosowania, a dotyczy on wyłącznie udzielenia zamówienia bez wymaganego ogłoszenia wszczynającego postępowanie albo bez wymaganego ogłoszenia zmieniającego, nie zaś każdego naruszenia ustawy, a ponadto Zamawiający nie wykazał, aby zarzucana wada odpowiadała którejkolwiek z podstaw unieważnienia umowy, o których mowa w art. 457 ust. 1 lub 5 Pzp, ani innej konkretnej podstawie nieważności umowy.

2. art. 255 pkt 6 Pzp w zw. z art. 107 ust. 2 i 3 Pzp w zw. z art. 16 Pzp przez błędne przyjęcie, że wewnętrzna rozbieżność dokumentacji zamówienia tj. pomiędzy rozdziałem XVI ust. 12 SWZ i odpowiadającymi mu postanowieniami ogłoszenia a rozdziałem XVIII ust. 1 pkt 5 lit. c SWZ stanowi wadę nieusuwalną, uniemożliwiającą zawarcie ważnej umowy, podczas gdy rozbieżność ta jest usuwalna w drodze wykładni i została rozstrzygnięta wprost przez bezwzględnie obowiązujący art. 107 ust. 3 Pzp, a Zamawiający jest związany treścią ustawy, nie zaś własnym, sprzecznym z nią zapisem dokumentacji.

3. art. 255 pkt 6 Pzp w zw. z art. 16 pkt 1–3 i art. 17 ust. 2 Pzp przez instrumentalne, ponowne unieważnienie postępowania z tej samej przyczyny, którą Zamawiający objął uprzednio unieważnioną (uchyloną) przez siebie czynnością unieważnienia, w reakcji na wniesione odwołania, co wobec braku jakiejkolwiek nowej okoliczności stanowi nadużycie instytucji unieważnienia postępowania oraz zmierza do uchylenia się od udzielenia zamówienia wykonawcy, którego oferta przy zastosowaniu zasad wynikających z art. 107 ust. 3 Pzp może zostać uznana za najkorzystniejszą.

4. art. 260 ust. 1 i 2 Pzp w zw. z art. 16 Pzp przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej czynności w sposób oparty na błędnej kwalifikacji prawnej tj. nieprawidłowym odczytaniu art. 457 ust. 1 pkt 1 Pzp i niewykazujący rzeczywistego, kumulatywnego ziszczenia się przesłanek art. 255 pkt 6 Pzp, co czyni czynność unieważnienia dowolną i nieweryfikowalną.

Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu

1. unieważnienia (uchylenia) czynności ponownego unieważnienia postępowania, o której Zamawiający zawiadomił pismem z 18 sierpnia 2026 r.,

2. kontynuowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w tym dokonania czynności badania i oceny ofert zgodnie z postanowieniami SWZ oraz art. 107 ust. 3 Pzp tj. bez wzywania do złożenia lub uzupełnienia przedmiotowych środków dowodowych służących potwierdzeniu kryterium oceny ofert stosownie do i z uwzględnieniem stanu tych środków istniejącego na dzień upływu terminu składania ofert i z przyznaniem 0 punktów w razie niewykazania kryterium), a następnie wyboru oferty najkorzystniejszej.

24 sierpnia 2026 r. wykonawca J.F. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą MATEO Przedsiębiorstwo Budowlane Usługowo-Handlowe J.F. 33-156 Ładna 41b wniósł odwołanie (sygn. akt KIO 4219/26) i zarzucił Zamawiającemu naruszenie:

1. art. 255 pkt 6 Pzp w związku z art. 457 ust. 1 pkt 1 oraz art. 107 ust. 3 Pzp, przez niezasadne unieważnienie postępowania wskutek błędnego przyjęcia, że postępowanie obarczone jest niemożliwą do usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy, podczas gdy Zamawiający nie wykazał kumulatywnego spełnienia przesłanek z art. 255 pkt 6 Pzp, w szczególności nie wykazał:

a) w jaki sposób ewentualna wadliwość postanowień SWZ dotyczących przedmiotowych środków dowodowych powoduje niemożność zawarcia umowy niepodlegającej unieważnieniu, b) związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 107 ust. 3 Pzp a przesłankami unieważnienia umowy określonymi w art. 457 ust. 1 pkt 1 Pzp, c) że stan faktyczny niniejszego postępowania odpowiadał hipotezie art. 457 ust. 1 pkt 1 Pzp, d) aby brak było możliwości dalszego prowadzenia postępowania zgodnie z ustawą przez odstąpienie od uzupełniania przedmiotowych środków dowodowych służących potwierdzeniu kryterium oceny ofert i dokonanie oceny ofert na podstawie dokumentów złożonych w terminie składania ofert;

e) przez błędne uznanie, że samo zamieszczenie w dokumentacji postępowania wadliwego postanowienia dotyczącego możliwości uzupełnienia przedmiotowego środka dowodowego mającego znaczenie dla kryterium oceny ofert powoduje automatycznie konieczność unieważnienia całego postępowania, podczas gdy Zamawiający nie wykazał, że wada ta ma charakter uniemożliwiający dalsze zgodne z prawem badanie i ocenę ofert;

2. art. 255 pkt 6 Pzp w związku z art. 16 pkt 1–3 Pzp, przez naruszenie zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości i proporcjonalności wskutek ponownego unieważnienia postępowania w oparciu o okoliczność znaną Zamawiającemu już 19 czerwca 2026 r., mimo że po wniesieniu odwołania przez Odwołującego Zamawiający 29 czerwca 2026 r. sam unieważnił własną wcześniejszą czynność unieważnienia, anulował informację z 19 czerwca 2026 r. oraz zapowiedział ponowne badanie i ocenę ofert, nie wskazując następnie, jakie nowe okoliczności faktyczne ujawnione po dniu 29 czerwca 2026 r. uzasadniały ponowne zastosowanie art. 255 pkt 6 Pzp;

4. art. 260 ust. 1 Pzp, przez sporządzenie uzasadnienia czynności unieważnienia w sposób niewykazujący w sposób dostateczny wszystkich elementów warunkujących zastosowanie art. 255 pkt 6 Pzp, w szczególności brak przedstawienia konkretnego związku pomiędzy wskazywaną wadą postępowania a niemożnością zawarcia umowy niepodlegającej unieważnieniu.

Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu:

1. unieważnienia czynności unieważnienia postępowania dokonanej 18 sierpnia 2026 r.,

2. przywrócenia postępowania do etapu badania i oceny ofert,

3. przeprowadzenia dalszego badania i oceny ofert zgodnie z przepisami Pzp, w szczególności art. 107 ust. 3 Pzp,

4. dokonania wyboru oferty najkorzystniejszej spośród ofert niepodlegających odrzuceniu.

W odpowiedzi na oba odwołania Zamawiający wniósł o ich oddalenie.

Po przeprowadzeniu rozprawy Izba, uwzględniając dokumentację przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w tym w szczególności treść SWZ, jak również biorąc pod uwagę oświadczenia i stanowiska Stron i Przystępującego zawarte w odwołaniach i pismach procesowych, a także wyrażone na rozprawie, ustaliła i zważyła, co następuje.

Izba stwierdziła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek ustawowych skutkujących odrzuceniem odwołania, wynikających z art. 528 Pzp.

Przystępując do rozpoznania odwołania, Izba ustaliła wystąpienie przesłanek z art. 505 ust. 1 Pzp, tj. istnienie po stronie odwołujących interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwości poniesienia przez nich szkody w wyniku kwestionowanych czynności zamawiającego.

Izba przeprowadziła dowód z dokumentacji postępowania w tym dokumentów wskazanych przez Odwołujących.

Mając na uwadze powyższe Izba merytorycznie rozpoznała zarzuty obu odwołań, uznając, że zasługują ono na uwzględnienie.

Izba ustaliła, co następuje

Dla oceny zarzutów odwołań istotne znaczenie miały następujące postanowienia SWZ:

XVI. Wykaz oświadczeń lub dokumentów składanych przez wykonawców A. Dokumenty składane wraz z ofertą:

12. Wykonawca zobowiązany jest do złożenia wraz z ofertą stosownych przedmiotowych środków dowodowych, o których mowa w art. 106 Pzp, potwierdzających spełnienie przez wskazanego w ofercie projektanta kryterium oceny ofert, tj. „doświadczenie głównego projektanta”, zgodnie z zapisami Rozdziału XVIII ust. 1 pkt. 5) SWZ. Dokumenty te mogą obejmować w szczególności: referencje, protokoły odbioru lub inne dokumenty wystawione przez Zamawiających na rzecz których usługi zostały wykonane i/lub organ administracji architektoniczno-budowlanej, które jednoznacznie potwierdzają należyte opracowanie przedmiotowej dokumentacji przez wskazanego w ofercie projektanta – wymagania dotyczące podpisania dokumentu elektronicznego wg rozdz. VIII SWZ. Ponadto Wykonawca zobowiązany jest do wypełnienia w formularzu oferty wykazu dokumentacji opracowanej przez projektanta, sporządzonego zgodnie z wymaganiami wskazanymi w Rozdziale XVIII ust. 1 pkt 5) SWZ.

Zamawiający będzie wzywał do uzupełnienia przedmiotowych środków dowodowych, o których mowa powyżej, potwierdzających spełnienie kryterium oceny ofert. Wykonawca składa je wraz z ofertą. Przedmiotowe środki dowodowe sporządzone w języku obcym przekazuje się wraz z tłumaczeniem na język polski.

XVIII. Opis kryteriów oceny ofert, wraz z podaniem wag tych kryteriów, i sposobu oceny ofert

1. Kryteria oraz badanie i ocena ofert

5) Zasady oceny za kryterium „doświadczenie głównego projektanta” - PP Doświadczenie głównego projektanta (PP) – waga 10 %. Punkty za kryterium „doświadczenie głównego projektanta " (PP) – maksymalnie 10,00 pkt (1 pkt – 1%), zostaną przyznane w następujący sposób: (…) Uwaga: Doświadczenie głównego projektanta oceniane będzie ponad wymagane w rozdziale XIV ust. 1 pkt. 4) lit. b) SWZ (tzn. Wykonawca w punkcie 2. Formularza Oferty nie może wykazać tych samych dokumentacji projektowych, co wykaże w złożonym, według Załącznika nr 7 do SWZ - Wykazie osób, zgodnie z ilością projektów oświadczoną przez Wykonawcę w ustępie 2. Formularza Oferty). a. osoba, której doświadczenie będzie punktowane musi być wyznaczona do realizacji zamówienia i wykazana w wykazie osób jako osoba posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej lub inne odpowiadające im uprawnienia wydane na podstawie obowiązujących przepisów, główny projektant koordynujący działania zespołu projektowego. b. aby potwierdzić spełnienie kryterium „Doświadczenie głównego projektanta”, Wykonawca musi przedstawić w formularzu oferty wykaz dokumentacji opracowanej przez projektanta określając ich: zakres, wartość oraz zgodność z wymaganiami określonymi w kryterium oceny oraz dołączyć stosowne przedmiotowe środki dowodowe potwierdzające jego doświadczenie. Dokumenty te mogą obejmować w szczególności: referencje, protokoły odbioru lub inne dokumenty wystawione przez Zamawiających na rzecz których usługi zostały wykonane i/lub organ administracji architektoniczno-budowlanej, które jednoznacznie potwierdzają należyte opracowanie przedmiotowej dokumentacji przez wskazanego w ofercie projektanta. c. jeżeli z wykazu oraz dołączonych dokumentów nie będzie wynikało spełnienie kryterium punktowanego, Zamawiający nie będzie dopytywał Wykonawców o brakujące informacje ani wzywał do ich uzupełnienia, a oferta otrzyma 0 punktów w ramach kryterium „doświadczenie personelu kluczowego”.

18 sierpnia 2026 r. Zamawiający poinformował o unieważnieniu postępowania (ponownym), a w uzasadnieniu wskazał:

„Uzasadnienie prawne: zgodnie z dyspozycją art. 255 pkt 6 ustawy Pzp Zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli postępowanie obarczone jest niemożliwą do usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego, w związku z art. 457 ust. 1 pkt 1) powołanej ustawy, stanowiącym, że umowa podlega unieważnieniu, jeżeli Zamawiający z naruszeniem ustawy udzielił zamówienia, zawarł umowę ramową lub ustanowił dynamiczny system zakupów bez uprzedniego zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych albo przekazania Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej ogłoszenia wszczynającego postępowanie lub bez wymaganego ogłoszenia zmieniającego ogłoszenie wszczynające postępowanie, jeżeli zmiany miały znaczenie dla sporządzenia wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo ofert, oraz art. 107 ust. 3 powołanej ustawy, zgodnie z którym przepisu ust. 2* nie stosuje się, jeżeli przedmiotowy środek dowodowy służy potwierdzeniu zgodności z cechami lub kryteriami określonymi w opisie kryteriów oceny ofert lub, pomimo złożenia przedmiotowego środka dowodowego, oferta podlega odrzuceniu albo zachodzą przesłanki unieważnienia postępowania. Ukształtowanie zapisów SWZ w sposób naruszający art. 107 ust. 3 ustawy Pzp ma wpływ na wynik postępowania o udzielenie przedmiotowego zamówienia.

Uzasadnienie faktyczne unieważnienia postępowania:

Zamawiający w treści dokumentacji przetargowej przewidział możliwość uzupełnienia przedmiotowych środków dowodowych, mających służyć potwierdzeniu zgodności z kryteriami pozacenowymi, w sposób wprost sprzeczny z ustawą Pzp.

Zamawiający w treści SWZ oraz w ogłoszeniu o zamówieniu ustanowił kryterium oceny ofert pn. „doświadczenie głównego projektanta”. Stosownie do postanowień rozdziału XVIII ust. 1 pkt 5) SWZ, Wykonawca został zobowiązany do wypełnienia w formularzu oferty wykazu dokumentacji projektowej sporządzonego według wytycznych oraz do dołączenia stosownych przedmiotowych środków dowodowych, o których mowa w art. 106 ustawy Pzp. Wskazano, że dokumentami tymi mogą być w szczególności referencje, protokoły odbioru lub inne zaświadczenia wystawione przez podmioty, na rzecz których usługi zostały wykonane, bądź przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jednoznacznie potwierdzające należyte opracowanie projektów przez wskazaną osobę.

W rozdziale XVI ust. 12 SWZ oraz w ogłoszeniu o zamówieniu (Sekcja V – Kwalifikacja Wykonawców pkt 5.8 oraz 5.10) Zamawiający wprost zastrzegł, iż będzie wzywał Wykonawców do uzupełnienia wymienionych przedmiotowych środków dowodowych, które służą potwierdzeniu spełnienia opisanego kryterium oceny ofert.

Jednocześnie w rozdziale XVIII ust. 1 pkt 5) lit. c SWZ Zamawiający zawarł zapis o treści odmiennej, wskazując, że w sytuacji, gdy z wykazu lub dołączonych dokumentów nie będzie wynikało spełnienie punktowanego kryterium, Zamawiający nie będzie wzywał do uzupełnienia ani wyjaśnień, a oferta otrzyma 0 punktów w ramach kryterium doświadczenia głównego projektanta. Tymczasem zgodnie z art. 107 ust. 3 ustawy Pzp, procedury uzupełniania przedmiotowych środków dowodowych nie stosuje się, jeżeli dany środek dowodowy służy potwierdzeniu zgodności z cechami lub kryteriami określonymi w opisie kryteriów oceny ofert. Ustawodawca wprowadził w tym przepisie zakaz wzywania Wykonawców do złożenia lub uzupełnienia braków w dokumentach mających bezpośredni wpływ na punktację oferty.

Wskazany w rozdziale XVI ust. 12 SWZ zapis stoi w bezpośredniej i rażącej sprzeczności z dyspozycją art. 107 ust. 3 ustawy Pzp, jak również z zapisem rozdziału XVIII ust. 1 pkt 5) lit. c samej SWZ.

W związku z upływem terminu składania ofert Zamawiający bezpowrotnie utracił możliwość modyfikacji SWZ i ogłoszenia o zamówieniu w celu wyeliminowania wadliwych zapisów. Oznacza to, że postępowanie jest obarczone wadą o charakterze trwałym i wada ta jest niemożliwa do usunięcia. Kontynuowanie procedury w tym stanie faktycznym i prawnym prowadziłoby bezpośrednio do zawarcia umowy podlegającej unieważnieniu w oparciu o art. 457 ust. 1 pkt 1) ustawy Pzp. Zgodnie z nim umowa podlega unieważnieniu, jeżeli udzielenie zamówienia nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy.

W przedmiotowym postępowaniu nie wszyscy Wykonawcy złożyli wymagane przedmiotowe środki dowodowe. Wezwanie tych Wykonawców do uzupełnienia przedmiotowych środków dowodowych zostałoby dokonane z naruszeniem art. 107 ust. 3 ustawy Pzp”.

Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny Izba doszła do wniosku, że unieważnienie postępowania jako obarczonego wadą w rozumieniu art. 255 pkt 6 Pzp było błędne. Zgodnie z tym przepisem postępowanie obarczone jest niemożliwą do usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego. Nie jest jednak tak, że każda nieusuwalna wada postępowania będzie skutkowała niemożliwością zawarcia ważnej umowy. W tej sprawie w SWZ wystąpiła sprzeczność z art. 107 ust. 3 Pzp postanowienia dotyczącego możliwości wezwania wykonawców do uzupełnienia przedmiotowych środków dowodowych, które służyć mają potwierdzeniu jednego z pozacenowych kryteriów oceny ofert.

Art. 107 ust. 1 – 3 Pzp stanowi:

1. Jeżeli zamawiający żąda złożenia przedmiotowych środków dowodowych, wykonawca składa je wraz z ofertą.

2. Jeżeli wykonawca nie złożył przedmiotowych środków dowodowych lub złożone przedmiotowe środki dowodowe są niekompletne, zamawiający wzywa do ich złożenia lub uzupełnienia w wyznaczonym terminie, o ile przewidział to w ogłoszeniu o zamówieniu lub dokumentach zamówienia.

3. Przepisu ust. 2 nie stosuje się, jeżeli przedmiotowy środek dowodowy służy potwierdzeniu zgodności z cechami lub kryteriami określonymi w opisie kryteriów oceny ofert lub, pomimo złożenia przedmiotowego środka dowodowego, oferta podlega odrzuceniu albo zachodzą przesłanki unieważnienia postępowania.

Postanowienie z Rozdziału XVI A, pkt 12 SWZ (oraz analogiczne postanowienia z innych części SWZ oraz ogłoszenia o zamówieniu): „Zamawiający będzie wzywał do uzupełnienia przedmiotowych środków dowodowych, o których mowa powyżej, potwierdzających spełnienie kryterium oceny ofert” jest zatem sprzeczne z bezwzględnie obowiązującym przepisem Pzp.

Nie jest jednak tak, że wada SWZ, ze względu na otwarcie ofert w postępowaniu ma charakter nieusuwalny. Nadrzędny charakter przepisów ustawy nad postanowieniami SWZ nie budzi wątpliwości, zatem oczywiste pierwszeństwo ma w tej sytuacji przepis ustawy. Co istotne – Zamawiający mimo, że przewidział możliwość uzupełnienia przedmiotowych środków dowodowych, to zastrzegł jednak, że w przypadku ich niezłożenia wraz z ofertą, oferta taka otrzyma 0 punktów. Niezależnie zatem od tego, czy Zamawiający zastosowałby wadliwe postanowienie SWZ – brak złożenia przedmiotowych środków dowodowych wraz z ofertą zawsze miałby ten sam skutek – zero punktów w ramach kryterium oceny ofert. Dlatego w tym postępowaniu w pełni możliwe jest zastosowanie zamiast wadliwych postanowień SWZ wprost przepisu ustawy, tj. art. 107 ust. 3 Pzp – nie dochodzi w ten sposób do materialnej zmiany treści specyfikacji, bo nie zmienia się skutek – zmiana nie wpływa na wynik punktację ofert w postępowaniu. Brak jest zatem wpływu na kwestię ważności oferty.

Co istotne – postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego nie jest skierowane do „amatorów” – sam fakt ustanowienia przez Zamawiającego warunków udziału w postępowaniu odnoszących się między innymi do kwestii doświadczenia wykonawców, wyklucza obecność w nim podmiotów nie dysponujących choćby podstawową wiedzą o zasadach wynikających z ustawy Pzp. Przyjąć można zatem, że wykonawcy biorący udział w postępowaniu mają na tyle wysoki poziom świadomości prawnej, że odstąpienie przez Zamawiającego od wezwania do uzupełnienia przedmiotowych środków dowodowych (w zakresie sprzecznym z art. 107 ust. 3 Pzp) nie będzie niczym zaskakującym.

W efekcie Izba uznała, że potwierdziły się również zarzuty odwołań dotyczące naruszenia art. 260 ust. 1 Pzp. Uzasadnienie unieważnienia postępowania, ze względu na błędną interpretację skutków sprzeczności SWZ z art. 107 ust. 3 Pzp, nie wykazało istnienia wady, która musiałby skutkować jego unieważnieniem na podstawie art. 255 pkt 6 Pzp.

W konsekwencji oba odwołania zostały uwzględnione w całości. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

Koszty postępowania

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 575 Pzp oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).