Wyrok KIO 2510/25 z 28 lipca 2025 r.

Uzasadnienie

Zamawiający – Gmina Kwidzyn w Kwidzynie – prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego, którego przedmiotem jest dowóz uczniów z terenu Gminy Kwidzyn do placówek oświatowych.

Postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2025 roku – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 roku, poz. 1320 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.z.p.

W dniu 18 czerwca 2025 r. wykonawca FASTER Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w Olsztynie (dalej: odwołujący) wniósł odwołanie wobec czynności zamawiającego w postaci niezgodnego z przepisami prawa:

a) unieważnienia postępowania, podczas gdy nie wystąpiła przesłanka ustawowa z art. 255 pkt 2 ustawy P.z.p.

b) odrzucenia oferty odwołującego pomimo złożenia kompleksowych i precyzyjnych wyjaśnień w przedmiocie braku rażąco niskiej ceny.

Zarzuty i żądania odwołania

Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie: - art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 i art. 16 pkt 1 ustawy P.z.p. poprzez odrzucenie oferty odwołującego jako zawierającej rażąco niską cenę, podczas gdy odwołujący złożył kompleksowe wyjaśnienia rażąco niskiej ceny wraz z dowodami potwierdzające zysk na zamówieniu w kwocie 1.243.660,74 zł. - art. 255 pkt 2 art. 16 pkt 1-3 ustawy P.z.p. poprzez unieważnienie postępowania, podczas gdy oferta złożona przez odwołującego nie podlega odrzuceniu, - art. 253 ust. 1 ustawy P.z.p. poprzez brak podania właściwej podstawy prawnej i faktycznej odrzucenia oferty odwołującego.

W związku z powyższym odwołujący wniósł o: - unieważnienie czynności odrzucenia oferty odwołującego, - unieważnienie czynności unieważnienia postępowania, - nakazanie zamawiającemu powtórzenia czynności badania i oceny ofert z uwzględnieniem oferty odwołującego.

Odwołujący oświadczył, że posiada interes we wniesieniu odwołania. Odwołujący, jak wynika z informacji z otwarcia ofert, złożył ofertę z najniższą ceną i posiada realną szansę na uzyskanie zamówienia. Poprzez niezgodne z ustawą czynności zamawiającego poniesie szkodę w postaci utraconego zysku w kwocie 1.243.660,74 zł.

Odwołujący na rozprawie przed Krajową Izbą Odwoławczą w dniu 23 lipca 2025 roku wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa przed Krajową Izbą Odwoławczą oraz kosztów dojazdu. Złożył fakturę VAT.

Zamawiający w oświadczeniu złożonym na posiedzeniu Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 23 lipca 2025 roku wniósł o oddalenie odwołania.

Do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego przystąpił wykonawca Powiślańska Komunikacja Samochodowa Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Kwidzynie. Przystępujący poparł stanowisko zamawiającego i wniósł o oddalenie odwołania.

Na posiedzeniu niejawnym z udziałem stron i uczestników postępowania odwoławczego w dniu 23 lipca 2025 roku odwołujący wniósł opozycję wobec przystąpienia wykonawcy Powiślańska Komunikacja Samochodowa Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Kwidzynie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego. Odwołujący podniósł, że oferta przystępującego została odrzucona i przystępujący nie zakwestionował tej czynności zamawiającego.

Izba postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym z udziałem stron i uczestników postępowania odwoławczego w dniu 23 lipca 2025 roku oddaliła opozycję odwołującego.

Izba ustaliła, co następuje

Wartość zamówienia wynosi 4 247 135,26 zł, co stanowi równowartość 915 903,32 euro (dowód: protokół postępowania).

Kwota, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia wynosi 1 500 000 zł brutto (dowód: protokół postępowania).

W postępowaniu wpłynęły 3 oferty:

1) przystępującego z ceną brutto: 1 428 390,00 zł,

2) INTER-TRANS K.K. w spadku z ceną brutto: 2 696 760,00 zł,

3) odwołującego z ceną brutto: 1 384 946,30 zł (dowód: protokół postępowania).

Wraz z ofertami wykonawcy złożyli formularze cenowe. Odwołujący w formularzu wskazał m.in. następujące ceny jednostkowe:

Zadanie nr 1: - bilety miesięczne, w tym dla osób sprawujących opiekę w autobusie nad dowożonymi dziećmi – cena brutto za jeden bilet 1 zł;

2. Zadanie nr 2: - bilety miesięczne, w tym dla osób sprawujących opiekę w autobusie nad dowożonymi dziećmi – cena brutto za jeden bilet 1 zł;

3. Zadanie nr 3 – w zakresie wszystkich cen brutto za jeden km przejazdu - 0,5 zł;

4. Zadanie nr 4 – w zakresie wszystkich cen brutto za jeden km przejazdu - 0,5 zł (dowód: formularz cenowy odwołującego).

Przystępujący te same pozycje wycenił w sposób następujący:

Zadanie nr 1: - bilety miesięczne, w tym dla osób sprawujących opiekę w autobusie nad dowożonymi dziećmi – cena brutto za jeden bilet 105 zł;

2. Zadanie nr 2: - bilety miesięczne, w tym dla osób sprawujących opiekę w autobusie nad dowożonymi dziećmi – cena brutto za jeden bilet 105 zł;

3. Zadanie nr 3 – w zakresie wszystkich cen brutto za jeden km przejazdu – od 4,63 do 5,50 zł;

4. Zadanie nr 4 – w zakresie wszystkich cen brutto za jeden km przejazdu – od 4,12 do 6,99 zł (dowód: formularz cenowy przystępującego).

Wykonawca INTER-TRANS K.K. w spadku wycenił wskazane pozycje następująco:

Zadanie nr 1: - bilety miesięczne, w tym dla osób sprawujących opiekę w autobusie nad dowożonymi dziećmi – cena brutto za jeden bilet 204 zł;

2. Zadanie nr 2: - bilety miesięczne, w tym dla osób sprawujących opiekę w autobusie nad dowożonymi dziećmi – cena brutto za jeden bilet 204 zł;

3. Zadanie nr 3 – w zakresie wszystkich cen brutto za jeden km przejazdu – 9,2 zł;

4. Zadanie nr 4 – w zakresie wszystkich cen brutto za jeden km przejazdu – 18,5 zł (dowód: formularz cenowy wykonawcy INTER-TRANS K.K. w spadku).

Pismem z dnia 30 maja 2025 roku zamawiający wezwał przystępującego do złożenia wyjaśnień wskazując, co następuje:

Działając na podstawie art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.), w związku z tym, że niektóre z zaoferowanych przez Państwa cen jednostkowych są niższe o co najmniej 30 % od cen składających się na wartość zamówienia powiększonych o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania lub średniej arytmetycznej cen jednostkowych we wszystkich złożonych ofertach niepodlegających odrzuceniu Zamawiający wzywa Wykonawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie wyliczenia zaoferowanych cen jednostkowych dotyczących następujących zadań:

1. Zadanie nr 1: - bilety miesięczne, w tym dla osób sprawujących opiekę w autobusie nad dowożonymi dziećmi – cena brutto za jeden bilet 1 zł;

2. Zadanie nr 2: - bilety miesięczne, w tym dla osób sprawujących opiekę w autobusie nad dowożonymi dziećmi – cena brutto za jeden bilet 1 zł;

3. Zadanie nr 3 – w zakresie wszystkich cen brutto za jeden km przejazdu (0,5 zł);

4. Zadanie nr 4 – w zakresie wszystkich cen brutto za jeden km przejazdu (0,5 zł).

Zamawiający prosi o dokonanie analizy zaoferowanej ceny podanej w „Formularzu cenowym” stanowiącym załącznik do SWZ oraz o udzielenie wyjaśnień, w tym złożenie dowodów, dotyczących wyliczenia ceny, które wyczerpująco wskazywać będą wszystkie aspekty mające wpływ na zaoferowaną przez Wykonawcę cenę:

a) wskazanie czy podana cena jest realna i gwarantuje wykonanie przedmiotowej dostawy w sposób należyty i zgodny z wymaganiami określonymi przez Zamawiającego w SWZ, b) nadesłanie kalkulacji ceny i dowodów potwierdzających, że elementy ceny zawarte w kalkulacji są uprawdopodobnione, c) wskazanie w jakim stopniu i jakie czynniki wpłynęły na obniżenie ceny.

Dodatkowo, zgodnie z art. 224 ust. 4 ustawy Prawo zamówień publicznych, Zamawiający wzywa do złożenia wyjaśnień dot. w szczególności: - zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U z 2024 poz. 1773) lub przepisów odrębnych właściwych dla spraw, z którymi związane jest realizowane zamówienie; - zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, obowiązującymi w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie (dowód: pismo z dnia 30 maja 2025 roku).

Pismem z dnia 5 czerwca 2025 roku odwołujący udzielił odpowiedzi, w której poinformował m.in., co następuje:

Wykonawca oświadcza, iż:

1. Oferta Wykonawcy została skalkulowana na najniższym, realnym i możliwym do osiągnięcia poziomie cenowym, a wynagrodzenie Wykonawcy (cena oferty) pokrywa realne i niezbędne koszty realizacji przedmiotu zamówienia, w tym koszty materiałów, robocizny oraz sprzętu, koszty ogólne, koszty ryzyk i zabezpieczeń. Wykonawca skalkulował cenę na poziomie pozwalającym na zbilansowanie kosztów, wykonanie zamówienia bez ponoszenia straty oraz z osiągnięciem rozsądnego zysku.

2. Wykonawca uwzględnił w swojej ofercie wszystkie wymagania zawarte w SWZ oraz wszystkie związane z nimi koszty. Zaoferowana cena uwzględnia zatem wszystkie elementy i wymagania opisane przez Zamawiającego w dokumentacji przetargowej, rozsądny zysk oraz wycenę ryzyk związanych z prowadzeniem procesu inwestycyjnego, w tym m.in. ryzyk związanych z projektowaniem, wykonywaniem robót budowlanych oraz wszelkich innych ryzyk związanych z wykonaniem przedmiotu zamówienia, które był w stanie przewidzieć na etapie przygotowania i składania ofert, zgodnie z wszelkimi wymaganiami Zamawiającego określonymi w SIWZ.

3. Cena oferty Wykonawcy obejmuje wszystkie wymagania opisane przez Zamawiającego w SWZ oraz PFU wraz z załącznikami oraz Projekcie Umowy, z uwzględnieniem wszelkich zmian, wyjaśnień i uzupełnień oraz informacji przekazanych przez Zamawiającego w toku Postępowania, w tym w szczególności wynagrodzenie obejmuje wypełnienie wszystkich niezbędnych działań wymagających wiedzy inżynierskiej od początku realizacji umowy do zakończenia realizacji inwestycji w zaproponowanej formule.

4. Wykonawca skalkulował cenę oferty zgodnie z najlepszą wiedzą oraz doświadczeniem Wykonawcy, w tym zgodnie z zasadami sztuki i wiedzy technicznej przy zachowaniu staranności zawodowej wynikającej z profesjonalnego charakteru działalności prowadzonej przez Wykonawcę. Wykonawca uwzględniał stosowane w branży najlepsze standardy, obowiązujące przepisy prawa oraz wszystkie wymogi realizacji przedmiotu zamówienia, co gwarantuje realizację całego zakresu zamówienia z należytą starannością.

4. Uwagi wstępne

1. Oferta Wykonawcy nie zawiera rażąco niskiej ceny lub rażąco niskich kosztów realizacji zamówienia. Jest to cena realna, wiarygodna, obejmuje cały zakres przedmiotu zamówienia oraz zapewnia prawidłowe jego wykonanie. Analizując ceny ofert złożonych przez innych wykonawców wskazać należy, iż kolejna oferta jest droższa jedynie o 43.443,70 zł. W takim przypadku w ocenie wykonawcy zamawiający winien odstąpić od wezwania, jeżeli różnice wynikają z okoliczności oczywistych, jakimi są m. in. podobnie złożone oferty.

2. Cena całkowita oferty została bowiem skalkulowana w taki sposób, że pokrywa koszty oraz zakłada zysk Wykonawcy, dla osiągnięcia którego złożył ofertę i zadeklarował zamiar realizacji zadania (por. wyrok KIO z 6.08.2013r.; KIO 1800/13).

3. Każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie w odniesieniu do warunków dostępnych konkretnemu wykonawcy. „Nie istnieje jeden wyłącznie poprawny (uniwersalny) sposób kalkulowania ceny oferty” (wyrok KIO z 23.05.2017r.; KIO 917/17). „Kalkulacja ceny jest sprawą indywidualną każdego z wykonawców, co przesądza iż stawki dla każdego z wykonawców mogą być zróżnicowane. Wykonawca posiadający infrastrukturę sprzętowo-osobową będzie miał mniejsze koszty realizacji zamówienia, aniżeli wykonawca, który w celu spełnienia wymogów wskazanych w OPZ będzie zmuszony zakupić dodatkowe środki trwałe lub zatrudnić nowy personel” (wyrok KIO z 25.02.2020r.; KIO 263/20).

4. W wyroku z 7.01.2019r. (KIO 2640/18) KIO podkreśliła również, że „o cenie rażąco niskiej można mówić, gdy jest oczywiste, że przy zachowaniu reguł rynkowych wykonanie umowy przez wykonawcę za podaną cenę byłoby nieopłacalne, albo gdy cena w stosunku do przedmiotu zamówienia będzie ceną odbiegającą od jego wartości *…+".

5. Natomiast cena Wykonawcy wynosi 1 384 946,30 zł i: i. Nieznacznie różni się od kwoty, jaką zamawiający ma na sfinansowanie przedmiotowego zamówienia (1.500.000,00 zł), ii. Nie jest o niższa od średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert o ponad 30%, podkreślić przy tym należy, że średnią arytmetyczną złożonych ofert zawyża oferta INTER-TRANS K.K. – w spadku, której cena znacząco odbiega od cen pozostałych wykonawców uczestniczących w niniejszym postepowaniu. Przy wyeliminowaniu tej oferty, cena Wykonawcy odbiegałaby od średniej arytmetycznej złożonych ofert jedynie o 3,04%.

6. Kalkulując cenę przedmiotowego zamówienia Wykonawca bardzo szczegółowo przeanalizował zakres, czas trwania oraz specyfikę wykonywanego zamówienia. Wykonawca uwzględnił również wymagania i potrzeby Zamawiającego zawarte w SWZ wraz z załącznikami, a także odpowiedzi na zapytania oferentów i uwzględnił wszystkie wymogi wynikające z SWZ.

7. Ponadto Wykonawca wskazuje, że przy wyliczaniu ceny i jej części składowych uwzględnił w szczególności następujące czynniki mające wpływ na obniżenie kosztów wykonania zamówienia:

1) zastosowanie optymalnych rozwiązań technologicznych;

2) posiadanie własnego sprzętu, co pozwala wykluczyć lub znacząco obniżyć koszty zakupu, leasingu lub wynajmu sprzętu, wynikające z wykorzystania efektu skali związanej z prowadzeniem wielu projektów jednocześnie;

3) własna doświadczona kadra kierownicza;

4) organizacja sposobu realizacji usługi minimalizująca koszty pracy w oparciu o własne doświadczenie, pozwalająca na sprawne, terminowe i efektywne realizowanie wszystkich aspektów zamówienia;

5) bogate doświadczenie nabyte podczas realizacji projektów zarówno podobnych do przedmiotu zamówienia jak i bardziej skomplikowanych kontraktów, co pozwala na precyzyjne oszacowanie kosztów wykonania prac.

8. Zaoferowane przez Wykonawcę wynagrodzenie - cena oferty, pokrywa bez wątpienia koszty objęte przedmiotem zamówienia, tj. realne i niezbędne do poniesienia koszty, w tym koszty materiałów, robocizny oraz sprzętu, koszty ogólne oraz zakładany przez Wykonawcę zysk - Wykonawca skalkulował bowiem cenę na poziomie pozwalającym na zbilansowanie kosztów, wykonanie zamówienia bez ponoszenia straty oraz z osiągnięciem rozsądnego zysku.

9. Cena Wykonawcy znajduje się na rynkowym poziomie, o czym świadczy m.in. fakt, że spośród trzech uczestników postępowania, dwóch z nich (w tym Wykonawca) zaoferowali ceny nie odbiegające o 30% od średniej arytmetycznej ofert.

5. Czynniki mające wpływ na wycenę oferty w ujęciu globalnym

1. O rażąco niskiej cenie nie można mówić w przypadku, gdy nie ma zasadniczego odstępstwa od cen rynkowych obowiązujących na rynku właściwym dla danego zamówienia. Wyroku z 31.08.2011r. (KIO 1793/11) KIO podkreśliła, że „zgodnie z art. 90 ust. 2 p.z.p. przy ocenie zamawiający bierze pod uwagę obiektywne czynniki, w szczególności wybrane rozwiązania techniczne, co należy rozumieć wybrane przez wykonawcę, wyjątkowo sprzyjające warunki wykonania zamówienia dostępne dla wykonawcy, oryginalność projektu wykonawcy. Zatem czynniki poza swym obiektywizmem muszą odnosić się do badanego wykonawcy i jego wyróżniać spośród innych wykonawców pod względem możliwości kalkulacji ceny.”

2. Mając powyższe na uwadze należy jednoznacznie stwierdzić, że cena zaoferowana przez Wykonawcę nie jest ceną rażąco niską. Zaproponowana przez Wykonawcę cena w żadnym przypadku nie odbiega od poziomu cen rynkowych (tym bardziej nie odbiega w sposób rażący) i żaden sposób nie może być uznana za cenę niewiarygodną bądź nierealistyczną.

3. Ponadto Wykonawca prowadząc od wielu lat działalność na polskim rynku usług transportowych, zgromadził znaczącą grupę doświadczonych i wysoko wykwalifikowanych specjalistów oraz nawiązał stałą i długofalową współpracę z podwykonawcami oraz dostawcami ze wszystkich branż niezbędnych do realizacji zadań podobnych do tego, które stanowi przedmiot postępowania.

4. Oferowana przez Wykonawcę cena dla przedmiotowego zadania nie jest w żadnym razie ceną, którą można by kwalifikować jako cenę rażąco niską, w szczególności w świetle sytuacji na rynku właściwym dla Wykonawcy oraz poczynionych przez Wykonawcę staraniach w celu obniżenia kosztu wykonania przedmiotu zamówienia bez uchybień dla jego jakości i terminowości.

5. Obniżenie kosztów realizacji zamówienia w stosunku do kosztów oszacowanych przez Zamawiającego było możliwe dzięki zastosowanym przez Wykonawcę, w pełni zgodnym z wymaganiami określonymi w SWZ, rozwiązaniom projektowym, posiadanymi wiedzy i doświadczeniu w realizacji tego typu inwestycji oraz znajomości uwarunkowań lokalnych.

6. Okoliczności te pozwoliły na skalkulowanie oferty na realnym poziomie cenowym, który umożliwia Wykonawcy osiągnięcie zysku, a jednocześnie gwarantuje rzetelne i zgodne z wymaganiami SIWZ wykonanie z niniejszego zamówienia, przy założeniu rezerw i uwzględnieniu wyceny ryzyk związanych z jego realizacją.

6. Ocena rzetelności ceny zaoferowanej przez Wykonawcę.

1. W wezwaniu z dnia 30.05.2025 r. Zamawiający wskazał lakonicznie, że oferowane ceny wydają się rażąco niskie, jednak nie wskazał z jakiej przyczyny. Co więcej podstawa prawna nie pozwala na ustalenie, czy rażąco niska wydaje się Zamawiającemu cena łączna, do wyjaśnienia której wzywa się na podstawie art. 224 ust. 2 pzp, czy też jedynie składowe ceny, do których wzywa się na podstawie art. 224 ust. 1 pzp (o ile są istotne przy czym zamawiający nie wskazał tego przepisu jako podstawy wezwania). Z tego względu wykonawca zastrzega sobie prawo uzupełnienia wyjaśnień w związku z nieprecyzyjną treścią wezwania.

2. Na szczególną uwagę zasługuje wskazany przez Zamawiającego w treści SWZ opis sposobu obliczenia ceny. Jak wskazał Zamawiający w Rozdziale XV SWZ – opis sposobu obliczenia ceny:

„1. Wykonawca zobowiązany jest przedstawić cenę brutto za realizację przedmiotu zamówienia w Formularzu ofertowym (Załącznik Nr 1 do SWZ), poprzez wypełnienie formularza cenowego (Załącznik 1a do SWZ), w którym należy podać: cenę jednostkową brutto (za jeden bilet miesięczny oraz jeden kilometr przejazdu) i obliczyć wartość ogółem, zgodnie ze sposobem w tabeli. Następnie należy zsumować wszystkie wartości (z kolumny 7), a wynik wpisać w pozycji RAZEM. (Zamawiający dla ułatwienia zamieszcza formularz cenowy w pliku excel, który zawiera formuły obliczające wymagane pozycje w formularzu).

Następnie kwotę tę, umieszczamy w formularzu ofertowym w pozycji „cena brutto”. Kwota ta będzie brana do oceny ofert.

2. Cena ofertowa brutto musi uwzględniać wszystkie koszty związane z realizacją przedmiotu i wyczerpującą wszelkie należności Wykonawcy wobec Zamawiającego związane z realizacją przedmiotu zamówienia.” Z powyższego wynika, iż Zamawiający: - nie wprowadził żadnych regulacji w przedmiocie kształtowania cen w poszczególnych pozycjach przez Wykonawców oraz - wymagał, aby wszystkie koszty związane z wykonaniem zamówienia były uwzględnione w cenie brutto, a nie w poszczególnych pozycjach formularza ofertowego, - zamawiający zdecydował się przyznać punkty w kryterium cena jedynie za łączną cenę ofertową.

Mając na uwadze regulacje dotyczące sposobu obliczenia ceny przez Zamawiającego Wykonawca dokonał kalkulacji zakładając maksymalizację zysku na przedmiotowym zamówieniu, uwzględniając przygotowane przez Zamawiającego dokumenty i wzory formularzy. Podkreślić należy, co zostanie przedstawione w szczegółowych wyliczeniach, iż na przedmiotowym zamówieniu wykonawca osiągnie znaczący zysk.

7. Kalkulacja oferty:

I. Koszty utrzymania taboru samochodowego:

Na potrzeby niniejszego zamówienia przyjęto następujące koszty związane z utrzymaniem taboru samochodowego przez okres trwania zamówienia (10 miesięcy zadanie 1,2,3 i 12 miesięcy zadanie 4):

Liczba autobusów do bieżącej obsługi Zadanie 1: 4 autobusy, 3 autobusy zastępcze Zadanie 2: 3 autobusy, 3 autobusy zastępcze Zadanie 3: 2 autobusy + 1 samochód osobowy do 8 osób, 1 pojazd zastępczy Zadanie 4: 3 autobusy + 1 samochód osobowy do 8 osób, a) podatek od środków transportu w wysokości 400,00 zł za jeden pojazd powyżej 22 miejsc siedzących i 240,00 pojazd poniżej 22 miejsc za rok wyliczone w oparciu o uchwałę nr UCHWAŁA NR VII/60/2024 RADY MIEJSKIEJ W PASYMIU z dnia 4 listopada 2024 r. w sprawie określenia stawek podatku od środków transportowych. Koszt związany z podatkiem od środków transportu przez okres trwania umowy wyniesie:

400,00 zł x 15 pojazdów =6 000,00 zł 240,00 zł x 4 pojazdy = 960,00 zł 2 pojazdy poniżej 9 miejsc brak podatku SUMA: 6 960,00 zł c) Ubezpieczenie obowiązkowe pojazdów twz. OC i NNW

• Ubezpieczenie OC autobusu wynosi 1230,00 zł rocznie, a dzieląc tą kwotę przez 12 miesięcy wychodzi, że miesięczny koszt OC to 102,50 zł ( 21 autobusów x 102,50 zł miesięcznie x 10 miesięcy) łączny koszt ubezpieczenia wynosi 21 525,00 zł

• Koszt ubezpieczenia NNW za rok za jeden pojazd wynosi 50 zł, a dzieląc tą kwotę przez 10 miesięcy wychodzi, że miesięczny koszt NNW to 4,16 zł x 10 miesięcy = 41,66 zł x 21 pojazdy= 874,86 zł (dowód: pismo z dnia 5 czerwca 2025 roku).

Pismem z dnia 12 czerwca 2025 roku zamawiający poinformował o odrzuceniu oferty odwołującego, wskazując, co następuje:

Zgodnie z art. 224 ust. 6 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1320), dalej Pzp, Zamawiający odrzuca Państwa ofertę.

Uzasadnienie:

W przedmiotowym stanie faktycznym w Formularzu cenowym, stanowiącym w niniejszym postępowaniu załącznik do SWZ, zawarli Państwo ceny jednostkowe, dotyczące cen za bilety miesięczne oraz cen za km przejazdu, stanowiące, w myśl przepisów Pzp, rażąco niską cenę. W związku z powyższym, wypełniając obowiązek ustawowy, Zamawiający w dniu 30.05.2025 r. przesłał do Państwa wezwanie do wyjaśnień rażąco niskiej ceny.

W przedmiotowym wezwaniu Zamawiający wskazał, iż działając na podstawie art. 224 ust. 2 pkt 1 Pzp, w związku z tym, że niektóre z zaoferowanych przez Wykonawcę cen jednostkowych są niższe o co najmniej 30 % od cen składających się na wartość zamówienia powiększonych o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania lub średniej arytmetycznej cen jednostkowych we wszystkich złożonych ofertach niepodlegających odrzuceniu Zamawiający wzywa Wykonawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie wyliczenia zaoferowanych cen jednostkowych dotyczących wskazanych w wezwaniu zadań oraz o dokonanie analizy zaoferowanej ceny podanej w Formularzu cenowym oraz o udzielenie wyjaśnień, w tym złożenie dowodów, dotyczących wyliczenia ceny, które wyczerpująco wskazywać będą wszystkie aspekty mające wpływ na zaoferowaną przez Wykonawcę cenę:

a) wskazanie czy podana cena jest realna i gwarantuje wykonanie przedmiotowej dostawy w sposób należyty i zgodny z wymaganiami określonymi przez Zamawiającego w SWZ, b) nadesłanie kalkulacji ceny i dowodów potwierdzających, że elementy ceny zawarte w kalkulacji są uprawdopodobnione, c) wskazanie w jakim stopniu i jakie czynniki wpłynęły na obniżenie ceny.

Nadto, zgodnie z art. 224 ust. 4 Pzp, Zamawiający wezwał do złożenia wyjaśnień dotyczących w szczególności: - zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U z 2024 poz. 1773) lub przepisów odrębnych właściwych dla spraw, z którymi związane jest realizowane zamówienie; - zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, obowiązującymi w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie.

W odpowiedzi, przedstawili Państwo kalkulację, na którą składały się koszty, których poniesienie koniecznym będzie dla realizacji zamówienia, wskazali Państwo też przewidywany zysk, który wygeneruje przedmiotowe zamówienie. W żaden sposób nie odnieśli się Państwo jednak bezpośrednio do kalkulacji dotyczącej stawki za poszczególne bilety miesięczne oraz stawki za km przejazdu, które budziły wątpliwości Zamawiającego i których wyjaśnienia wymagał w wezwaniu. Dodatkowo, w odpowiedzi nie odnieśli się Państwo także do żądanego, zgodnie z art. 224 ust. 4 Pzp, zobowiązania do wyjaśnienia zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy oraz przepisami z zakresu prawa pracy i ubezpieczenia społecznego. W związku z powyższym, oferta, jako zawierająca rażąco niską cenę, podlega odrzuceniu na podstawie art. 224 ust. 6 Pzp (dowód: pismo z dnia 12 czerwca 2025 roku).

Pismem z dnia 12 czerwca 2025 roku zamawiający poinformował o unieważnieniu postępowania, wskazując m.in., co następuje:

Przedmiotowe postępowanie zostało unieważnione zgodnie z art. 255 pkt 2) ustawy Pzp, który stanowi, iż Zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli wszystkie złożone wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo oferty podlegały odrzuceniu (dowód: pismo z dnia 12 czerwca 2025 roku).

Izba zważyła, co następuje

Odwołanie jest zasadne w zakresie zarzutów naruszenia:

- art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 i art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 roku – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 roku, poz. 1320 ze zm. – ustawa P.z.p.) poprzez odrzucenie oferty odwołującego jako zawierającej rażąco niską cenę, - art. 255 pkt 2 art. 16 pkt 1-3 ustawy P.z.p. poprzez unieważnienie postępowania.

W pozostałym zakresie odwołanie jest bezzasadne i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności Izba stwierdziła, że odwołujący jest uprawniony do korzystania ze środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 505 ust. 1 ustawy P.z.p. Okoliczność ta nie była pomiędzy stronami sporna.

Izba uznała za uzasadniony zarzut naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 i art. 16 pkt 1 ustawy P.z.p. poprzez odrzucenie oferty odwołującego jako zawierającej rażąco niską cenę.

Izba podkreśla, że w ramach rozpoznawania zarzutu, jej zadaniem jest ocena prawidłowości czynności zamawiającego, polegająca na odrzuceniu oferty odwołującego na podstawie art. 224 ust. 6 ustawy P.z.p., jako zawierającej rażąco niską cenę, o czym zamawiający poinformował pismem z dnia 12 czerwca 2025 roku.

Zgodnie z art. 224 ust. 6 ustawy P.z.p., odrzuceniu, jako oferta z rażąco niską ceną lub kosztem, podlega oferta wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień w wyznaczonym terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu. Podkreślenia wymaga, że wskazany przepis nie jest samodzielną przesłanką do odrzucenia odwołania. Przesłanką taką jest art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy P.z.p., zgodnie z którym zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia. Art. 224 ust. 6 ustawy P.z.p. zawiera jedynie wytyczną, co należy rozumieć poprzez „ofertę z rażąco niską ceną lub kosztem”.

Z powyższego wynika, że zamawiający odrzucając ofertę odwołującego na podstawie art. 224 ust. 6 ustawy P.z.p, powołał się na niewłaściwą podstawę prawną. Niemniej jednak Izba zauważa, że intencja zamawiającego jest oczywista i nie pozostawia wątpliwości w zakresie tego, jakie okoliczności faktyczne legły u podstaw odrzucenia oferty odwołującego, co pozwala na przyporządkowanie tej czynności odpowiedniej podstawy prawnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że art. 224 ust. 6 ustawy P.z.p. koreluje z art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy P.z.p., stanowiąc jego uszczegółowienie. Stwierdzone naruszenie nie ma zatem wpływu na wynik postępowania i – jako takie – samo w sobie nie ma wpływu na ocenę zarzutu.

Zatem w dalszej kolejności Izba poddała badaniu czynność zamawiającego polegającą na odrzuceniu oferty odwołującego jako zawierającej rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia i stwierdziła, że zamawiający nie wykazał, by cena zaoferowana przez odwołującego nosiła znamiona ceny rażąco niskiej.

Jak już wyżej wskazano, z art. 224 ust. 6 ustawy P.z.p. wynika, że oferta z ceną rażąco niską to oferta wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień w wyznaczonym terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny. Wskazany przepis musi być interpretowany łącznie z innymi przepisami odnoszącymi się do rażąco niskiej ceny, w tym w szczególności – z art. 224 ust. 1 i 2 ustawy P.z.p.

Zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy P.z.p., jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych. W myśl ust. 2, w przypadku gdy cena całkowita oferty złożonej w terminie jest niższa o co najmniej 30% od:

1) wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 1 i 10, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia,

2) wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, zaktualizowanej z uwzględnieniem okoliczności, które nastąpiły po wszczęciu postępowania, w szczególności istotnej zmiany cen rynkowych, zamawiający może zwrócić się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1.

Z treści wezwania z dnia 30 maja 2025 roku wynika, że podstawą wezwania odwołującego do złożenia wyjaśnień w zakresie zaoferowanej ceny był art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy P.z.p. Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że zamawiający nie wykazał, by w przypadku oferty odwołującego zaszły przesłanki wskazane w zastosowanym unormowaniu.

Z treści art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy P.z.p. wynika, że ma on zastosowanie wówczas, gdy cena całkowita oferty jest niższa o co najmniej 30% od wartości zamówienia z podatkiem VAT lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu. Tymczasem zamawiający w treści wezwania wezwał odwołującego do złożenia wyjaśnień w zakresie cen jednostkowych, do których to wskazany przepis nie ma zastosowania. Podkreślenia wymaga, że art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy P.z.p. zawiera domniemanie prawne, z którego wynika, że cena całkowita oferty, wobec której można stwierdzić okoliczności wskazane w przepisie, nosi znamiona ceny rażąco niskiej. Domniemanie to może być obalone przez wykonawcę poprzez złożenie stosownych wyjaśnień. Przepis nie ustanawia natomiast takiego domniemania wobec cen jednostkowych oferty i nie może być wobec nich stosowany nawet w drodze analogii.

Nadto wskazać należy, że zamawiający w wezwaniu nie sformułował tezy, że globalna cena oferty odwołującego nosi znamiona ceny rażąco niskiej. Wobec tego podkreślić należy, że zamawiający nie mogą wykorzystywać instrumentu zawartego w art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy P.z.p. do bezpodstawnego wzywania wykonawców do złożenia wyjaśnień. Podkreślenia wymaga, że zredagowanie rzetelnych i kompleksowych wyjaśnień wymaga do wykonawcy zaangażowania bardzo dużego potencjału osobowego, czasowego itp. Z kolei złożenie wyjaśnień, które w następnej kolejności mogą zostać uznane za niewystarczające, rodzi zagrożenie odrzucenia oferty wykonawcy, który zaoferował cenę realną, nienoszącą znamion rażącej. Wszystkie te okoliczności przemawiają za tym, że zamawiający nie powinni korzystać z tego środka w sposób bezrefleksyjny i nieuzasadniony.

W sytuacji, w której zamawiający miał wątpliwości co do elementów składowych ceny oferty odwołującego, winien był rozważyć zastosowanie art. 224 ust. 1 ustawy P.z.p., który umożliwia wezwanie wykonawcy do złożenia wyjaśnień istotnych części składowych zaoferowanej ceny. Podkreślenia wymaga przy tym, że wskazany przepis nie jest podstawą do prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec którejkolwiek części składowej ceny oferty, ale jedynie do tych istotnych. Wskazać należy, że w wezwaniu z dnia 30 maja 2025 roku zamawiający nie wykazał, że części składowe ceny, o wyjaśnienie których wzywa, to części istotne.

Nie można również w powyższym przypadku przyjąć, że zamawiający w istocie wezwał odwołującego do złożenia wyjaśnień części składowych, jedynie przez pomyłkę lub z powodu niewiedzy wskazując jako podstawę wezwania art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy P.z.p. Izba ponownie podkreśla, że zastosowanie art. 224 ust. 1 ustawy P.z.p. znajduje zastosowanie przy wyjaśnianiu istotnych części składowych zaoferowanej ceny. Zamawiający ma zatem obowiązek ustalić, które części składowe w jego opinii istotne i dać temu wyraz w wystosowanym wezwaniu. Tymczasem w wezwaniu z dnia 30 maja 2025 roku jest jedynie mowa o tym, że niektóre z części składowych są niższe o co najmniej 30 % od cen składających się na wartość zamówienia powiększonych o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania lub średniej arytmetycznej cen jednostkowych we wszystkich złożonych ofertach niepodlegających odrzuceniu. Samo wskazanie na różnicę pomiędzy cenami jednostkowymi w złożonych ofertach i szacunku zamawiającego nie stanowi jeszcze o tym, że części te są istotne. Zaznaczyć należy, że Izba w postępowaniu odwoławczym nie może zastąpić zamawiającego i samodzielnie zdecydować, czy części składowe ceny odwołującego, o wyjaśnienie których został wezwany, są częściami istotnymi.

Wskazując na powyższe Izba doszła do przekonania, że zamawiający nie wykazał, że zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy P.z.p. cena odwołującego jest ceną rażąco niską. Błędy popełnione przez zamawiającego podczas wyjaśniania ceny odwołującego powodują, że zarówno samo wezwanie do złożenia wyjaśnień, jak i – w konsekwencji – złożone przez odwołującego wyjaśnienia, nie mogą stanowić podstawy do oceny, czy cena zaoferowana przez odwołującego jest ceną rażąco niską. Dlatego też Izba nakazała zamawiającemu nie tylko unieważnienie czynności odrzucenia oferty odwołującego, ale również unieważnienie czynności wezwania tegoż wykonawcy do złożenia wyjaśnień. Izba nakazała przy tym dokonanie ponownej oceny oferty odwołującego. Izba nie nakazała zamawiającemu dokonania wezwania odwołującego do złożenia wyjaśnień, pozostawiając tę decyzję zamawiającemu, który – na podstawie wszystkich okoliczności sprawy oraz wskazań zawartych w niniejszym wyroku – winien ustalić, czy w rozpoznawanym przypadku zachodzą przesłanki obligujące go do wezwania odwołującego do złożenia wyjaśnień w zakresie ceny lub jej istotnych części składowych.

Izba odmówiła przeprowadzenia dowodów ze złożonych przez odwołującego dokumentów z postępowania z 2024 roku „Dowóz uczniów z terenu Gminy Kwidzyn do placówek oświatowych, tj. informacji o złożonych ofertach z dnia 1 lipca 2024 roku oraz informacji o wyniku postępowania o udzielenie zamówienia z dnia 9 lipca 2024 roku z uwagi na fakt, że okoliczności, które miały być wykazane przedłożonymi dokumentami nie mają dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia (arg. a contrario z art. 531 ustawy P.z.p.). Odwołujący przedłożył wskazane dokumenty na okoliczność wykazania, że analogiczny przedmiot zamówienia w 2024 roku był realizowany przez przystępującego do niniejszego postępowania za cenę 1 412 990,00 zł brutto, czyli cenę zbliżoną do tej, jaką zaoferował teraz odwołujący. Izba wskazuje, że fakt wykonania zamówienia w poprzednim roku za określoną cenę sam w sobie nie przesądza o stwierdzeniu, że cena odwołującego nie jest rażąco niska. Dla oceny, czy tak jest w istocie, należałoby przeanalizować i porównać zakresy zamówienia w obu postępowaniach. Odwołujący nie złożył żadnego dowodu na okoliczność wykazania, jaki był zakres postępowania w 2024 roku.

Izba uznała za uzasadniony zarzut naruszenia art. 255 pkt 2 art. 16 pkt 1-3 ustawy P.z.p. poprzez unieważnienie postępowania. W związku z tym, że Izba nakazała zamawiającemu m.in. unieważnienie czynności odrzucenia oferty odwołującego, odpadła przesłanka faktyczna naruszenia art. 255 pkt 2 ustawy P.z.p., zgodnie z którym zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli wszystkie złożone wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo oferty podlegały odrzuceniu. Tym samym Izba nakazała zamawiającemu unieważnienie czynności unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Izba uznała, że zarzut naruszenia art. 253 ust. 1 ustawy P.z.p. poprzez brak podania właściwej podstawy prawnej i faktycznej odrzucenia oferty odwołującego jest zasadny w zakresie braku podania właściwej podstawy prawnej, niemniej jednak podlegający oddaleniu z uwagi na fakt, że stwierdzone naruszenie nie miało wpływu na wynik postępowania (arg. a contrario z art. 554 ust. 1 pkt 1 ustawy P.z.p.). Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że zamawiający wskazał niewłaściwą podstawę prawną odrzucenia oferty odwołującego, niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że oferta została odrzucona z uwagi na to, że zamawiający ocenił ją jako zawierającą rażąco niską cenę. W tym zakresie Izba podtrzymuje stanowisko wyrażone wyżej. Co istotne, odwołujący trafnie zidentyfikował intencje zamawiającego, co wynika z faktu, że w odwołaniu postawił skuteczne zarzuty przeciw czynności odrzucenia jego oferty i zasadnie je argumentował. W związku z tym, że zgodnie z art. 554 ust. 1 pkt 1 ustawy P.z.p. Izba uwzględnia odwołanie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów ustawy, które miało wpływ lub może mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia, konkursu lub systemu kwalifikowania wykonawców, a takiego wpływu Izba nie stwierdziła, podniesiony zarzut należało oddalić.

Izba nie stwierdziła natomiast, by zamawiający naruszył art. 253 ust. 1 ustawy P.z.p. poprzez brak podania podstawy faktycznej odrzucenia oferty odwołującego, gdyż taka podstawa została zawarta w informacji o odrzuceniu oferty odwołującego z dnia 12 czerwca 2025 roku. Zamawiający wskazał okoliczności faktyczne, które – w ocenie Izby – są wystarczające dla stwierdzenia, z jakiego powodu oferta odwołującego została odrzucona. Tym samym podniesiony w tym zakresie zarzut należy uznać za nieuzasadniony.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak na wstępie.

Koszty postępowania

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 575 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych stosownie do wyniku postępowania oraz na podstawie § 7 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania z dnia 30 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).