Wyrok KIO 5857/25 z 13 lutego 2026 r.

Uzasadnienie

Zakład Gospodarki Komunalnej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Andrychowie (dalej zwany: „Zamawiającym”) prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego pn. „Dostawy oleju napędowego ON oraz benzyny bezołowiowej Pb 95 na potrzeby stacji paliw ZGK Andrychów" - wewnętrzny identyfikator: PA/05/KA/2025 (dalej zwane: „postępowaniem”).

Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 23 września 2025 r., pod numerem publikacji 620815-2025 . Szacunkowa wartość zamówienia przekracza progi unijne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 oraz z 2025 r. poz. 620) (zwanej dalej: „PZP” lub „ustawą Pzp”).

W dniu 29 grudnia 2025 r. wykonawca PETROJET Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w miejscowości K. 52 (dalej zwany: „Odwołującym”), wniósł odwołanie zarzucając Zamawiającemu naruszenie:

1) art. 128 ust. 1 Pzp w zw. z art. 16 pkt 1 i 2 Pzp poprzez zmianę uprzednio pozytywnej oceny oferty Odwołującego, bez uprzedniego wezwania go do złożenia wyjaśnienia/uzupełnienia dokumentów;

2) art. 16 i 17 ust. 2 Pzp poprzez brak ich zastosowania, gdy były ku temu wszelkie podstawy faktyczne jak i prawne gdyż postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego zostało przeprowadzone w sposób umożliwiający wybór oferty Wykonawcy jako oferty najkorzystniejszej, a Wykonawca spełnił całość wymagań wskazanych w SWZ w niniejszym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego ,

3) art. 112-116 Pzp, poprzez zmianę warunków udziały w postępowaniu określonych w SWZ;

4) art. 239 ust. 1 Pzp poprzez niedokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w dokumentach zamówienia;

5) art. 226 ust. 1 pkt 5) Pzp w zw. z art. 7 pkt. 29 poprzez zaniechanie przez Zamawiającego czynności odrzucenia oferty wykonawcy Borim Paliwa Sp. z o.o. z siedzibą w Studzienicach (zwanej dalej: „Borim Paliwa”), pomimo iż treść oferty złożonej przez tego wykonawcę jest niezgodna z warunkami zamówienia oraz interpretacją przyjętą przez Zamawiającego do czego Zamawiający był zobowiązany;

6) błędne przypisanie Petrojet Sp.z o.o. art. 226 ust. I pkt 5 pzp w zw.z art. 7 pkt. 29 błędne zastosowanie tego przepisu gdyż nie było ku temu żadnych podstaw faktycznych i prawnych i w konsekwencji odrzucenie prawidłowej oferty Petrojet Sp. zo.o.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Odwołujący wniósł o:

1) uwzględnienie odwołania;

2) nakazanie unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej;

3) nakazanie unieważnienia czynności odrzucenia oferty Odwołującego;

4) nakazanie wezwania Odwołującego do złożenia wyjaśnień/uzupełnia dokumentów;

5) nakazanie dokonania ponownej oceny ofert z uwzględnieniem oferty Odwołującego;

6) zasądzenie od Zamawiającego na rzecz Odwołującego zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem odwołania;

Odwołujący wskazał, że ma interes w uzyskaniu zamówienia będącego przedmiotem postępowania i może ponieść szkodę , gdyż w sytuacji, w której jego oferta nie zostałaby odrzucona, byłaby to oferta najkorzystniejsza. Utrzymanie zatem wadliwych czynności Zamawiającego pozbawia Odwołującego możliwości realizacji zamówienia i co w konsekwencji powoduje utratę zysku.

Zarzuty i żądania odwołania

W uzasadnieniu odwołania została przedstawiona przez Odwołującego argumentacja dla podniesionych zarzutów.

W dniu 30 grudnia 2025 r. w ramach przedmiotowego postępowania zgłosił przystąpienie po stronie Zamawiającego wykonawca BORIM PALIWA Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Studzienicach.

W dniu 04 lutego 2026 r. Zamawiający złożył do akt sprawy odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o oddalenie odwołania w całości jako bezzasadnego przedstawiając uzasadnienie swego stanowiska.

W dniu 15 stycznia 2026 r. wykonawca BORIM PALIWA Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Studzienicach złożył do akt sprawy pismo procesowe, w którym wniósł również o oddalenie odwołania przedstawiając uzasadnienie swego stanowiska.

Krajowa Izba Odwoławcza po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem stron i uczestnika postępowania odwoławczego, uwzględniając dokumentację postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jak również biorąc pod uwagę oświadczenia i stanowiska stron i uczestnika postępowania odwoławczego wyrażone w odwołaniu, odpowiedzi na odwołanie oraz w piśmie procesowym, a także wyrażone ustnie na rozprawie i odnotowane w protokole, ustaliła i zważyła, co następuje:

Izba stwierdziła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek ustawowych skutkujących odrzuceniem odwołania, wynikających z art. 528 ustawy Pzp i skierowała odwołanie na rozprawę.

Przystępując do rozpoznania odwołania, Izba stwierdziła spełnienie przesłanek art. 505 ust. 1 Pzp, tj. istnienie po stronie Odwołującego interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwości poniesienia przez niego szkody w wyniku naruszenia przez Zamawiającego wskazanych w odwołaniu przepisów Pzp.

Strony nie zgłosiły zastrzeżeń co do skuteczności przystąpienia wykonawcy BORIM PALIWA Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Studzienicach (zwanego dalej: „Przystępującym”) jak również strony nie zgłosiły opozycji. W związku z tym, Izba postanowiła dopuścić do udziału w postępowaniu odwoławczym ww. wykonawców, którzy stali się uczestnikiem postępowania odwoławczego.

Izba postanowiła dopuścić dowody z dokumentacji postępowania przekazanej przez Zamawiającego, z odwołania wraz z załącznikami, z odpowiedzi na odwołanie oraz z pisma procesowego złożonego przez Przystępującego wraz z załącznikami a także dowody złożone przez Przystępującego na rozprawie.

Izba ustaliła co następuje

Zamawiający prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na d ostawa oleju napędowego oraz benzyny bezołowiowej na potrzeby stacji paliw Zakładu Gospodarki Komunalnej w Andrychowie.

Zamawiający w Specyfikacji Warunków Zamówienia (zwanej dalej: „SWZ”) w pkt. IV Opis Przedmiotu Zamówienia ppkt 6 wskazał, że:

„ 6 . Z uwagi na strategiczny charakter dostaw Wykonawca zobowiązany jest do utrzymywania rezerw interwencyjnych paliw rozumianych jako zabezpieczona w terminalu/składzie podatkowym/bazie paliw pojemność magazynowa odpowiadająca minimum wielkości zbliżonej do miesięcznego zapotrzebowania Zamawiających (Pb-40 m³ ,ON-80m³), która będzie uruchamiana w przypadku utrudnień logistycznych lub zablokowaniu dostaw paliw na terminal/skład. Rezerwa będzie składowana/przechowywana w terminalu/składzie/bazie paliw nadzorowanym przez podmiot posiadający koncesję na magazynowanie paliw ciekłych wydaną przez URE.” W postępowania, złożono 4 oferty, w tym Ofertę złożył Odwołujący i Przystępujący.

W dniu 2 grudnia 2025 r., Zamawiający dokonał wyboru najkorzystniejszej oferty, wskazując, iż złożona przez wykonawcę PETROJET sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości K. 52 jest ofertą najkorzystniejszą.

W dniu 12 grudnia 2025 r. wykonawca Borim Paliwa sp. z o.o. złożył odwołanie.

W dniu 18 grudnia 2025 r. Zamawiający podjął decyzję o powtórzeniu dokonanych przez siebie czynności uznając, iż podjęte uprzednio czynności są obarczone wadą.

W dniu 19 grudnia 2025 r. Zamawiający dokonał ponownego wyboru najkorzystniejszej oferty wskazując, iż złożona przez Przystępującego ofert jest najkorzystniejszą. W piśmie tym Zamawiający na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5) Pzp w zw. z art. 7 pkt. 29 Pzp przekazał, także informację o odrzuceniu oferty Odwołującego.

Izba zważyła co następuje.

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poczynione ustalenia faktyczne oraz orzekając w granicach zarzutów zawartych w odwołaniu, Izba stwierdziła, iż odwołanie zasługuje na częściowe uwzględnienie. Wobec takiej decyzji, Izba nakazała Zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej oraz unieważnienie czynności odrzucenia oferty Odwołującego. Dalej, Izba nakazała Zamawiającemu ponowienie czynności badania i oceny ofert, z uwzględnieniem oferty Odwołującego.

Za zasadny Izba uznała zarzut naruszenia przez Zamawiającego art. art. 226 ust. 1 pkt 5) Pzp w zw. z art. 7 pkt. 29 Pzp poprzez błędną ocenę oferty Odwołującego jako niezgodnej z warunkami zamówienia, co w konsekwencji doprowadzało do nieuprawnionego odrzucenia oferty Odwołującego.

W ramach rozważań ogólny w pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp, Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia. W tym miejscu zasadnym jest również przywołanie stanowiska Sądu Okręgowy w wyroku z dnia 13 kwietnia 2022 r. o sygn. akt XXIII Zs 136/21, gdzie Sąd wskazał, że „ Niezgodność treści oferty z warunkami zamówienia zachodzi więc, gdy zawartość merytoryczna złożonej w danym postępowaniu oferty nie odpowiada ukształtowanym przez zamawiającego i zawartym w SWZ wymaganiom, istotnym jest, że niezgodność oferty z warunkami zamówienia musi po pierwsze być oczywista i niewątpliwa, czyli zamawiający musi mieć pewność co do niezgodności oferty z jego oczekiwaniami, przy czym postanowienia SWZ powinny być jasne i klarowne. Po drugie, odrzucenie oferty nie może nastąpić z błahych, czysto formalnych powodów nie wpływających na treść złożonej oferty ”.

Innymi słowy, aby Zamawiający mógł odrzucić ofertę na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5) Pzp koniecznym jest uchwycenie na czym konkretnie polega niezgodność oferty, czyli co i w jaki sposób w ofercie nie jest zgodne z konkretnie wskazanymi i ustalonymi jednoznacznie postanowieniami wynikającymi z określonych warunków zamówienia. Odrzucenie oferty w postępowaniu jest najdotkliwszą sankcją dla wykonawcy, dlatego też Zamawiający odrzucając ofertę na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5) Pzp musi mieć pewność co do tego, że treść takiej oferty jest niezgodna z warunkami zamówienia. Zaznaczenia wymaga, że punktem wyjścia dla ustalenia zgodności oferty wykonawcy z wymaganiami Zamawiającego są postanowienia SWZ, w której zostały jasno i precyzyjnie wyrażone wymagania Zamawiającego.

Dlatego też, mając na uwadze powyższe, koniecznym jest odniesienie się do postanowień zawartych SWZ, w których Zamawiający określił stawiane wykonawcom wymagania. Podkreślenia wymaga: „że wykonawca składając ofertę nie może domyślać się co Zamawiający miał na myśli opisując przedmiot zamówienia, lecz winien przygotować ofertę w sposób spełniający wszystkie warunki zamówienia. Za niedopuszczalne należy uznać twierdzenie o niezgodności oferty wykonawcy na podstawie niezawartych w treści warunków zamówienia wymagań lub subiektywnej, rozszerzającej interpretacji ich zapisów jak również dokonanie oceny oferty przez pryzmat oczekiwań nieznajdujących odzwierciedlenia w warunkach zamówienia, czy też zmiana wymagań dotyczących ofert po otwarciu ofert, według kryteriów niewynikających z treści warunków zamówienia. Wykonawca bowiem przygotowując swoją ofertę, opiera się na dosłownym brzmieniu postanowień w nich zawartych (tak: wyrok KIO z dnia 9 grudnia 2025 r. sygn. akt 4901/25 ).

Przenosząc powyższe na kanwę rozpatrywanej sprawy dostrzeżenia wymaga, że Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie wskazał, że dokonał ponownej weryfikacji pod kątem spełnienie przez Odwołującego warunku określonego w pkt. IV ppkt 6 SWZ. Po analizie złożonej przez Odwołującego oferty, Zamawiający podjął decyzję, iż na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 Pzp w zw. z art. 7 pkt. 29 Pzp ofertę złożoną przez Odwołującego należy odrzucić. W dalszej kolejności Zamawiający argumentował, że po dokonaniu dalszej weryfikacji uznał, iż na dzień złożenia oferty Odwołujący nie wskazał, aby miał korzystać w zakresie pkt IV ppkt. 6 SWZ z usług jakiejkolwiek firmy. Dopiero na skutek wezwania ze strony Zamawiającego Odwołujący przesłał w tym zakresie wyjaśnienia, z treści których wynikało, iż zawarła on z podmiotem ARON sp. z o.o. umowę na przeładunek i magazynowanie paliw ciekłych. Następnie Zamawiający podniósł, że zgodnie z art. 4ba ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r., Prawo energetyczne – przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się magazynowaniem, przeładunkiem, przesyłaniem lub dystrybucją paliw ciekłych prowadzi wykaz przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się wytwarzaniem, obrotem, w tym obrotem z zagranicą paliwami ciekłymi, podmiotów przywożących i odbiorców końcowych paliw ciekłych, którym świadczyli w ciągu ostatnich 12 miesięcy odpowiednio usługi magazynowania, przeładunku, przesyłania lub dystrybucji. Wykaz ustalany jest na ostatni dzień każdego miesiąca kalendarzowego w terminie do 7 dni od ostatniego dnia miesiąca. W dostępnym wykazie, o jakim mowa w art. 4ba ustawy – Prawo energetyczne, podmiot Aron sp. z o.o., świadczy usługi magazynowania paliw ciekłych, niemniej jednak na rzecz Odwołującego świadczona jest wyłącznie usługa magazynowania oleju napędowego – ON, a co za tym idzie Odwołujący nie spełnia wymagań w zakresie SWZ Zamawiającego, co do magazynowania benzyny – Pb 95.

Izba, z tak prezentowaną argumentacją Zamawiającego, nie mogła się zgodzić. Zamawiający swoją decyzję podjął w oparciu o pkt. IV ppkt 6 SWZ, z którego wynika, że wykonawca zobowiązany jest do utrzymywania rezerw interwencyjnych paliw rozumianych jako zabezpieczona w terminalu/składzie podatkowym/bazie paliw pojemność magazynowa odpowiadająca minimum wielkości zbliżonej do miesięcznego zapotrzebowania Zamawiających tj. Pb-40 m³ i ON-80 m³, ze względu na strategiczny charakter dostaw. Jednakże w oparciu o analizę dokumentacji postępowania należy stwierdzić, że ani z przywołanego pkt. IV ppkt 6 jak również z żadnego innego postanowienia SWZ nie wynika, aby wykonawca wraz ze złożeniem oferty zobowiązany był w jakiejkolwiek formie potwierdzić utrzymywanie rezerw interwencyjnych paliw .

Warto w tym miejscu wskazać, iż rezerwy interwencyjne paliw to strategiczne zapasy produktów naftowych mające zapewnić ciągłość dostaw podczas kryzysów energetycznych. Jak Zamawiający podkreślił na rozprawie, zobowiązanie wskazane w pkt. IV ppkt 6 SWZ , jest istotnym wymogiem dla Zamawiającego, ze względu na charakter działalność przez niego prowadzonej. Izba dostrzega ten fakt i nie neguje go jednakże, jeśli Zamawiając chciał, aby wykonawcy powyższe zobowiązanie wskazane w pkt. IV ppkt 6 SWZ, potwierdzali dodatkowymi oświadczeniami, powinien to wyraźnie wskazać w dokumentacji postepowania. Zamawiający po otwarciu ofert nie może dokonywać odmiennej interpretacji postanowień SWZ, które sam uregulował i z których taki obowiązek nie wynika. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na odwołanie w porównaniu z sformułowaną treścią wymagań określonych w dokumentacji postępowania wskazuje, iż dopiero na etapie badania i oceny ofert Zamawiający doprecyzował swoje wymagania w odniesieniu potwierdzenia spełnienia wymagania z pkt. IV ppkt 6 SWZ, czego Zamawiający dał wyraz w wezwaniu skierowanym do Odwołującego z dnia 12 listopada 2025 r. gdzie w odniesieniu do w pkt. IV ppkt 6 SWZ, znajduje się stwierdzenie „Zamawiający wnosi o potwierdzenie powyższego warunku”.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż podnoszona przez Zamawiającego i Przystępującego kwestia związana z podmiotem posiadający koncesję na magazynowanie paliw ciekłych , u którego r ezerwa będzie składowana/przechowywana w terminalu/składzie/bazie paliw wskazanym przez Odwołującego, ze względu na fakt, iż Odwołujący nie miał obowiązku takiego podmioty wskazywać na etapie składania ofert, jest irrelewantna dla rozstrzygnięcia tego zarzutu.

Izba również pominęła dowody złożone przez Przystępującego na rozprawie, uznając je jako nie przydatne do rozstrzygnięcia sprawy.

Konkludując wskazując na powyższe, w ocenie Izby Zamawiający nieprawidłowo uznał, że oferta Odwołującego jest niezgodna z warunkami zamówienia i tym samym nieprawidłowo dokonał odrzucenia oferty Odwołującego, wobec czego potwierdzenie znalazł również zarzut naruszenia art. 239 ustawy Pzp, który w ocenie składu orzekającego miał charakter wynikowy wobec zarzutu naruszenia art. 226 ust 1 pkt 5) tym samym należy stwierdzić, iż zarzut ten okazał się zasadny.

Mając na uwadze powyższe stanowisko składu orzekającego, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 5) Pzp w zw. z art. 7 pkt. 29 poprzez zaniechanie przez Zamawiającego czynności odrzucenia oferty Przystępującego, pomimo iż treść oferty złożonej przez tego wykonawcę jest niezgodna z warunkami zamówienia oraz interpretacją przyjętą przez Zamawiającego do czego Zamawiający zdaniem Odwołującego był zobowiązany. W tym zarzucie Odwołujący powiela twierdzenia w zakresie nieprawidłowości oceny oferty Przystępującego opierając się na argumentacji, którą poniósł w zakresie naruszenia przez Zamawiającego art. 226 ust. 1 pkt 5) Pzp w zw. z art. 7 pkt. 29 wobec swojej oferty. W związku z tym, że Odwołujący nie przestawił, żadnej innej argumentacji wskazującej na to, że oferta Przystępującego jest niezgodna z warunkami zamówienia Izba zarzut ten oddaliła.

Koszty postępowania

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 557, art. 574 oraz art. 575 ustawy Pzp, a także w oparciu o przepisy § 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437). Wobec powyższego Izba zasądziła od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kwotę 7 500 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kosztami poniesionymi dotychczas przez Odwołującego, a kosztami postępowania za jakie odpowiadał w świetle jego wyniku.

Stosownie do § 5 pkt 1 i pkt 2 ww. rozporządzenia do kosztów postępowania odwoławczego zalicza się wpis oraz uzasadnione koszty stron, w wysokości określonej na podstawie rachunków lub spisu kosztów, złożonych do akt sprawy, obejmujące m.in. wynagrodzenie i wydatki jednego pełnomocnika, jednak nieprzekraczające łącznie kwoty 3 600,00 złotych. Izba nie zasądziła kosztów postępowania odwoławczego na rzecz Odwołującego z uwagi na brak przedłożenia spisu kosztów potwierdzającego ich poniesienie.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.