Wyrok KIO 1593/26

Treść orzeczenia

Sygn. akt: KIO 1593/26

WYROK

Warszawa, dnia 14 maja 2026 r. Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:

Przewodniczący: Jolanta Markowska

Protokolant: Klaudia Kwadrans

po rozpoznaniu na rozprawie w Warszawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 07 kwietnia 2026 r. przez wykonawcę : J.M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakład Budownictwa Mostowo-Drogowego ‎ i Naprawa Budowli Inżynieryjnych J.M., ul. Akacjowa 7, 58-310 Szczawno-Zdrój w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego: Gmina J.W., ‎ ul. Kolejowa 2, 58-520 J.W. ,

przy udziale uczestnika po stronie zamawiającego – wykonawcy: ConTrack sp. z o.o., ul. J. Piłsudskiego 74/320, 50-020 Wrocław, zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego w sprawie o sygn. akt KIO 1593/26 po stronie zamawiającego, orzeka:

1. oddala odwołanie ; 2. kosztami postępowania odwoławczego obciąża wykonawcę: J.M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakład Budownictwa Mostowo-Drogowego i Naprawa Budowli Inżynieryjnych J.M., ul. Akacjowa 7, 58-310 Szczawno-Zdrój, i: 2.1 zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 10 000 zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez wykonawcę: J.M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakład Budownictwa Mostowo-Drogowego i Naprawa Budowli Inżynieryjnych J.M., ul. Akacjowa 7, 58-310 Szczawno-Zdrój tytułem wpisu od odwołania,

2.2 zasądza kwotę: 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) od wykonawcy: J.M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakład Budownictwa Mostowo-Drogowego i Naprawa Budowli Inżynieryjnych J.M., ul. Akacjowa 7, 58-310 Szczawno-Zdrój na rzecz zamawiającego: Gmina J.W., ul. Kolejowa 2, 58-520 J.W. poniesioną z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika.

Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Zamówień Publicznych.

Przewodniczący: …………………………

Sygn. akt: KIO 1593/26 U z a s a d n i e n i e Zamawiający, Gmina J.W., prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie podstawowym na podstawie art. 275 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm. ) zwanej dalej „Pzp” w przedmiocie: „Odbudowa mostu w Janowicach Wielkich (Powódź wrzesień 2024 r.)” . Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w dniu 11 lutego 2026 r. w Biuletynie Zamówień Publicznych pod numerem 2026/BZP 00107374/01 . W dniu 31 marca 2026 r. Zamawiający przekazał wykonawcom informację o wyborze oferty najkorzystniejszej złożonej przez wykonawcę ConTrack sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu oraz o odrzuceniu oferty złożonej przez wykonawcę J.M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakład Budownictwa Mostowo-Drogowego i Naprawa Budowli Inżynieryjnych J.M. z siedzibą w Szczawnie-Zdroju.

Wykonawca J.M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakład Budownictwa Mostowo-Drogowego i Naprawa Budowli Inżynieryjnych J.M. z siedzibą w Szczawnie-Zdroju wniósł odwołanie wobec czynności: 1. odrzucenia oferty złożonej przez Odwołującego jako zawierającą rażąco niską cenę; 2. wyboru oferty złożonej przez wykonawcę ConTrack sp. z o.o. jako oferty najkorzystniejszej. Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie przepisów Pzp: 1. art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 5 i 6 Pzp w zw. z art. 16 pkt 2 i 3 Pzp, poprzez błędną ocenę udzielonych przez Odwołującego w dniu 6 marca 2026 r. wyjaśnień w zakresie zaoferowanej ceny, w rezultacie czego Zamawiający błędnie uznał, że Odwołujący nie wykazał, że jego oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, co skutkowało jej bezpodstawnym odrzuceniem, podczas gdy treść udzielonych wyjaśnień – w szczególności w świetle oczekiwań Zamawiającego wynikających z wezwania Odwołującego do udzielenia wyjaśnień, jak i specyfiki udzielanego zamówienia – była wystarczająca dla uznania, że Odwołujący w sposób należyty wykazał prawidłowość zaoferowanej ceny; 2. art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 5 i 6 Pzp w zw. z art. 16 pkt 2 i 3 Pzp, poprzez błędną ocenę wyjaśnień złożonych przez Odwołującego w dniu 6 marca 2026 r. w zakresie zaoferowanej ceny, polegającą na niedokonaniu merytorycznej analizy treści kosztorysu ofertowego ani innych dowodów przedstawionych przez Odwołującego, w szczególności poprzez pominięcie analizy cen w złożonym przez Odwołującego kosztorysie ofertowym w zestawieniu z kosztorysem inwestorskim, jak również pominięciu wykazanych przez Odwołującego okoliczności zwiększających konkurencyjność wykonawcy, w tym racjonalizację kosztów, posiadania własnego sprzętu, organizacji robót, lokalizacji pracowników oraz sposobu wykorzystania materiałów rozbiórkowych. Tym samym, odrzucenie oferty nastąpiło wyłącznie na podstawie całkowicie dowolnej i nierzetelnej ocenie przedłożonych przez Odwołującego dowodów, podczas gdy zgodnie z przepisem art. 224 ust. 6 Pzp, odrzucenie powinno nastąpić dopiero w sytuacji, gdy złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu. Względnie, w przypadku uznania przez Izbę, że treść udzielonych wyjaśnień wymagała rozwinięcia i doprecyzowania wobec wątpliwości, jakie pojawiły się po stronie Zamawiającego, Odwołujący zarzucił również naruszenie: 3. art. 224 ust. 1, 2, 5 i 6 w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 16 pkt 2 i 3 Pzp, poprzez zaniechanie wezwania Odwołującego do udzielenia dalszych wyjaśnień co do zaoferowanej ceny i przedwczesne odrzucenie jego oferty, w sytuacji, gdy jak wynika z uzasadnienia odrzucenia oferty na podstawie treści wyjaśnień Odwołującego z 6 marca 2026 r. Zamawiający powziął wątpliwości dotyczące m.in. posiadanego przez wykonawcę wysypiska, kosztów ogólnych, kosztów związanych z pracą podwykonawców. Zatem, Zamawiający zobowiązany był te wątpliwości wyjaśnić (nie były one przedmiotem pierwotnego wezwania), czego jednak Zamawiający zaniechał i w rezultacie bezzasadnie odrzucił ofertę Odwołującego, traktując udzielone wyjaśnienia jako zbyt ogólne, pomimo, że sam nie wyartykułował wobec wykonawcy rzeczywiście żądanych informacji, a jedynie poprzestał na ogólnikowej treści wezwania do wyjaśnień w zakresie zaoferowanej ceny. Takie działanie narusza zasadę przejrzystości i proporcjonalności. Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu: 1. unieważnienia czynności wyboru oferty ConTrack sp. z o.o. jako oferty najkorzystniejszej; 2. unieważnienia czynności odrzucenia oferty Odwołującego; 3. dokonania ponownego badania i oceny ofert, uwzględnienia oferty Odwołującego w procedurze wyboru oferty najkorzystniejszej, po przeprowadzeniu ponownej oceny oferty, 4. zasądzenie na rzecz Odwołującego kosztów postępowania odwoławczego w tym kosztu wynagrodzenia pełnomocnika oraz kosztu dojazdu według rachunku złożonego na rozprawie. Odwołujący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1) dokumentacji przetargowej zamieszczonej i przechowywanej przez Zamawiającego na stronie – platformie zakupowej, na której prowadzone jest przedmiotowe postępowanie; 2) dokumentów złożonych przez Odwołującego w toku postępowania oraz dokumentów dołączonych do odwołania: - na wykazanie faktu dopuszczenia się przez Zamawiającego opisanych w pkt I i II naruszeń przepisów Pzp; 3) dokumentów dołączonych przez Odwołującego do odwołania (Załączniki pkt 4) od ppkt k) do t) - na wykazanie faktu, że Odwołujący działa jako podmiot profesjonalny, posiada doświadczenie, zaplecze organizacyjne i techniczne oraz zdolność do należytej realizacji zamówienia, a także że udziela rękojmi należytego wykonania zamówienia. Odwołujący wyjaśnił, że jest podmiotem profesjonalnie działającym na rynku, który w postępowaniu złożył ofertę, która nie podlega odrzuceniu, w związku z czym Odwołujący ma realną szansę na uzyskanie zamówienia – bowiem gdyby Zamawiający nie dopuścił się naruszeń wskazanych w niniejszym odwołaniu, oferta Odwołującego zostałaby wybrana jako najkorzystniejsza. Wskutek naruszeń przez Zamawiającego przepisów Pzp i w konsekwencji wyboru najkorzystniejszej oferty złożonej przez ConTrack sp. z o.o., Odwołujący ponosi szkodę, gdyż to jego oferta w przypadku ponownej oceny ofert zostać może uznana za najwyżej ocenioną i uznana za najkorzystniejszą. Odwołujący wskazał, że złożył ofertę na realizację zamówienia w zamian za wynagrodzenie w kwocie 3.321.000,00 zł. Wartość zamówienia została oszacowana przez Zamawiającego w dniu 2 lutego 2026 r. na kwotę 4 391 411,08 zł netto na podstawie kosztorysu inwestorskiego. Spośród 11 ofert złożonych w postępowaniu, 9 ofert zostało złożonych poniżej oszacowanej wartości zamówienia. Już sam ten fakt wskazuje, że kosztorys inwestorski nie odzwierciedla aktualnych realiów rynkowych. W takiej sytuacji niższa cena oferty nie może być automatycznie utożsamiana z ceną rażąco niską. Pismem z dnia 4 marca 2026 r. Zamawiający wezwał Odwołującego do złożenia wyjaśnień wraz ze złożeniem dowodów potwierdzających możliwość prawidłowego wykonania przedmiotu zamówienia w cenie zaoferowanej w ofercie, ze względu na uznanie, że zaproponowana przez Odwołującego cena jest rażąco niska w stosunku do wartości przedmiotu zamówienia. Zamawiający żądał wyjaśnienia w zakresie: - potwierdzenie, że przedmiot zamówienia zostanie wykonany zgodnie z obecnie obowiązującymi normami i przepisami prawa oraz zgodnie z zapisami umowy, - wykazania sposobu obliczenia wartości zamówienia poprzez dołączenie m.in. kosztorysu ofertowego i ofert, - wybranych rozwiązań technicznych oraz wyjątkowo korzystnych warunków dostaw, usług albo związanych z realizacją robót budowlanych, - oryginalności dostaw, usług lub robót budowlanych oferowanych przez wykonawcę, - zgodności z przepisami prawa pracy i zabezpieczenia społecznego oraz kosztami pracy, które nie mogą być niższe niż minimalne wynagrodzenie ustalone na podstawie przepisów ustawy z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, - zgodności z przepisami zakresu ochrony środowiska. Odwołujący w odpowiedzi na ww. wezwanie, w piśmie z dnia 6 marca 2026 r. złożył Zamawiającemu kosztorys ofertowy oraz wyjaśnił, że zaproponowana cena wykonania przedmiotowego zamówienia wynika z posiadania własnego zaplecza technicznego oraz personalnego, doświadczenia przy wykonywaniu tego typu robót, jak również posiadania stałej listy kontrahentów, co umożliwia mu wynegocjowanie i zaproponowanie konkurencyjnych stawek. Ponadto, Odwołujący zapewnił, że zamówienia zostanie wykonane z poszanowaniem przepisów z zakresu ochrony środowiska, prawa pracy i zabezpieczenia społecznego. Poza opisanym wyżej wyjaśnieniami, oświadczeniami oraz kosztorysem ofertowym, Odwołujący przedstawił 6 ofert cenowych podmiotów posiadających wieloletnie doświadczenie w swoich branżach oraz umowę o pracę z jednym z pracowników. Odwołujący wskazywał, że to m.in. jego wieloletnie doświadczenie w branży budowlanej (od 1996 r.) pozwoliło na skrócenie czasu robót i ograniczenie kosztów związanych z wykonaniem zamówienia. Ponadto, Odwołujący w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej nawiązał długoletnie, stałe współprace z kontrahentami, co umożliwia mu negocjowanie cen za produkty i usługi znacząco niższych niż rynkowe. Załączone przez Odwołującego oferty cenowe zostały przedstawione przez podmioty z wieloletnim doświadczeniem w swoich branżach jak chociażby AP Chemie sp. z o.o. posiadający dwudziestoletnie doświadczenie w produkcji, sprzedaży i stosowaniu materiałów chemii budowlanej, czy BT Topbeton sp. z o.o. działający od 1992 roku w produkcji betonu, posiadającym 17 wytwórni w kilku województwach. Powyższe potwierdza również, że wykonanie przedmiotowego zamówienia przez Odwołującego odbyłoby się z zachowaniem standardów jakości przy jednoczesnym zaoferowaniu konkurencyjnie niskiej ceny. Ponadto, Odwołujący posiada doświadczony i wyspecjalizowany personel, co pozwala mu na wykonanie przedmiotowych robót bez angażowania innych podmiotów do znaczącej części przewidzianych robót budowlanych. Zamawiający w dniu 31 marca 2026 r. w piśmie „ Informacja zamawiającego o wyborze najkorzystniejszej oferty ” oświadczył, że oferta Odwołującego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 oraz 224 ust. 6 Pzp ze względu na rażąco niską cenę w stosunku do wartości przedmiotu zamówienia, uznając, że wyjaśnienia przedstawione przez Odwołującego nie wyjaśniły wątpliwości co do realności zaoferowanej ceny. Ponadto, według oceny Zamawiającego, Odwołujący nie wykazał kosztów związanych z pracą podwykonawców, jak również nie wykazał zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy. Jako najkorzystniejsza oferta została uznana oferta z ceną niższą o ponad 25% od wartości zamówienia oszacowanej przez Zamawiającego. (Adekwatność wyjaśnień do treści wezwania) Odwołujący wskazał, że treść wezwania z 4 marca 2026 r. w sposób zasadniczy determinuje sposób, w jaki Odwołujący odniósł się do zarzutu rażąco niskiej ceny. W wezwaniu nie wskazano bowiem żadnych zarzutów, poza zarzutem, że zaoferowana przez Odwołującego cena jest o 30% niższa niż określona przez Zamawiającego wartość zamówienia. Zamawiający nie wskazał także zakresu oczekiwanych wyjaśnień oprócz zacytowania treści art. 224 ust. 3 Pzp oraz zażądania - wykazania sposobu obliczenia wartości zamówienia poprzez dołączenie m.in. kosztorysu ofertowego i ofert, czemu Odwołujący sprostał. Zamawiający jako prowadzący postępowanie o udzielenie zamówienia zgodnie z przepisami PZP winien formułować nie tylko zarzuty, ale także określać oczekiwany przez niego zakres wyjaśnień, względnie - dokumentów. Jak słusznie wskazała Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 4 maja 2022 r. (sygn. akt KIO 989/22), w wyroku z 18 marca 2022 sygn. akt 552/22 jedynie zacytowanie przez Zamawiającego treści obowiązujących przepisów (np. art. 224 ust. 3Pzp oraz art. 225 ust. 4 Pzp) nie czyni zadość obowiązkowi Zamawiającego do precyzyjnego sformułowania zarzutów. Odwołujący wskazał, że wobec lakoniczności wezwania, jak również braku jasno określonych zarzutów czy oczekiwań Zamawiającego (oprócz informacji wynikających z art. 224 ust. 3 wskazanych w wezwaniu), składając wyjaśnienia przedłożył Zamawiającemu kosztorys ofertowy wraz z ofertami podwykonawców na wykonanie poszczególnych części zamówienia – ze szczególnym uwzględnieniem dostaw materiałów, bowiem Odwołujący przy wykonywaniu zamówienia bazował będzie w zasadniczej mierze na wykonywaniu prac w ramach własnego przedsiębiorstwa, bez posługiwania się podwykonawcami. Dobór przedstawionych Zamawiającemu dowodów wynika wyłącznie z treści wezwania, które jest zbyt ogólne. Wykonawca nie może ponosić negatywnych konsekwencji zbyt ogólnego wezwania (uchwała Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 27 stycznia 2017 r. Sygn. akt: KIO/KU 3/17, wyrok KIO z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt KIO 65/23). (Pominięcie przez Zamawiającego kosztorysu ofertowego jako dowodu) Zamawiający w informacji o odrzuceniu oferty wyjątkowo lakonicznie wskazał, że przedłożone przez Odwołującego wyjaśnienia „ nie wyjaśniły wątpliwości co do realności zaoferowanej ceny. Jedynie część kosztów znalazła odzwierciedlenie w przedłożonych dowodach .”. Twierdzenie to jest całkowicie nieprawdziwe, bowiem Odwołujący przedłożył Zamawiającemu kosztorys ofertowy obejmujący całość ceny ofertowej – kosztorys ten, jest zaś dowodem, który nie został przez Zamawiającego w ogóle oceniony. W orzecznictwie KIO jednolicie przyjmuje się, że kosztorys nie jest wyłącznie technicznym przeliczeniem ceny, lecz podstawowym nośnikiem danych o strukturze kosztów (robocizna, sprzęt, materiały), które umożliwiają zamawiającemu rzetelną ocenę realności ceny. Zamawiający w procedurze badania rażąco niskiej ceny nie tylko nie przypisał kosztorysowi ofertowemu złożonemu przez Odwołującego stosownej mocy dowodowej, ale również całkowicie pominął jego ocenę. Zamawiający literalnie nie zakwestionował żadnej z części wyceny (żądnej pozycji kosztorysu), choć został on opracowany na podstawie załączonego przez Zamawiającego do PFU przedmiaru. ( Wyrok KIO z 5 maja 2015 r., KIO 806/15, LEX nr 1783160). Odwołujący podkreślił, że sprostał ciężarowi dowodu i wykazaniu, że oferowana przez niego cena jest realna i nie jest rażąco niska, Zamawiający zaś, pomimo możliwości ku temu, nie wykazał okoliczności przeciwnej. Dysponując szczegółowym rozbiciem ceny ofertowej, mógł jednoznacznie wskazać, które z pozycji przedstawionych przez Odwołującego są zdaniem Zamawiającego rażąco niskie. Skoro Odwołujący przedłożył kosztorys ofertowy, to sprostał wezwaniu Zamawiającego (oraz obowiązkowi wynikającemu z ciężaru dowodu), a ewentualne dalsze wątpliwości Zamawiającego powinny skutkować konkretnymi pytaniami uzupełniającymi, a nie bezrefleksyjnym i bezpodstawnym odrzuceniem oferty. Nawet przy uwzględnieniu ciężaru dowodu spoczywającego na Odwołującym, nie zwalnia to Zamawiającego z obowiązku wykazania, dlaczego przedstawione wyjaśnienia są niewystarczające. Zamawiający nie może poprzestać na ogólnikowym stwierdzeniu o braku wykazania realności ceny, lecz zobowiązany jest do wskazania konkretnych elementów kalkulacji, które uznaje za nierealne, czego w niniejszej sprawie całkowicie zabrakło. Kosztorys Ofertowy jest jednym z głównych i w pełni dopuszczalnych dowodów w procedurze badania rażąco niskiej ceny. Zamawiający nie może go sprowadzać do roli „ suchego przeliczenia matematycznego ” i pomijać jego treści. Brak jakiejkolwiek merytorycznej analizy kosztorysu i ograniczenie się do ogólnikowego stwierdzenia o „niewystarczających wyjaśnieniach” stanowi naruszenie art. 224 i 226 PZP oraz zasad z art. 16 PZP – co uzasadnia uwzględnienie odwołania i nakazanie powtórzenia badania i oceny ofert. (Nieprawidłowa ocena przez Zamawiającego innych dowodów) Odwołujący podniósł, że działając zgodnie z dyspozycją Zamawiającego wynikającą z wezwania, podjął wszelkie przewidziane środki w celu wykazania realności ceny, tj. przedstawił ogólne okoliczności związane z niniejszym zamówieniem (w zakresie wskazanym w wezwaniu) oraz przedłożył kosztorys ofertowy opracowany na podstawie przedmiaru znajdującego się w materiałach przetargowych, dołączają sześć ofert podwykonawczych obejmujących najistotniejsze komponenty niezbędne do realizacji przedmiotu zamówienia, a także przykładową umowę o pracę, jako dowód przestrzegania przepisów prawa pracy. Odwołujący przedłożył oferty: 1) BT TOPBETON sp. z o.o.: - mieszanka betonowa C12/15 X0 S3. – 275,00 zł/m3 +VAT, - mieszanka betonowa C30/37 W8 F150 XF3, S3 – 380,00 zł/m3 + VAT - do każdego odebranego m3 betonu opłata środowiskowa w wysokości 1,50 zł/m3 + VAT – dopłata 50 zł za każdy brakujący 1 m3 do pełnego ładunku – minimalna ilość to 8,0 m3 - maksymalny czas rozładunku wynosi 5 min/m3 – za każde rozpoczęte dodatkowe 15 minut dopłata 40,00 zł + VAT; 2) P.W. „ROSTAL: - Dwuteownik HEB 400 – 2,59 zł za kg + VAT - pręt żebrowany fi 16- fi 32 – 2,45 zł za kg + VAT; 3) AP CHEMIE sp. z o.o.: - Zaprawy do zabezpieczenia antykorozyjnego zbrojenia, wykonywania warstwy sczepnej, naprawy ubytków, szpachlowania, wyrównywania i kosmetyki betonu i żelbetu: - AP HK1 -2,30 zł za kg + VAT (opakowanie 25 kg) – AP UVM1 – 1,15 zł za kg + VAT (opakowanie 25 kg) - AP UVM2 oraz AP UVM4 – 1,25 zł za kg+ VAT (opakowanie 25 kg) - AP UVM8 - 1,15 zł za kg + VAT (opakowanie 25 kg) - AP SPB2; AP SPB4 oraz AP SPB8 – 0,75 zł za kg + VAT (opakowanie 25 kg) – AP BS05 (szary) oraz AP BS05 (jasnoszary) – 1,60 zł za kg + VAT (opakowanie 25 kg) - AP BS02 (szary) oraz AP BS02 (jasnoszary) – 1,65 zł za kg + VAT (opakowanie 25 kg) - AP BS Fein (szary) – 2,60 zł za kg + VAT (opakowanie 20 kg) - AP BS Fein (ciemnoszary) – 2,65 zł za kg + VAT (opakowanie 20 kg); 4) Sto sp. z o.o.: - oferta na powłoki antykorozyjne na beton:- primer gruntujący StoCryl GW200 (20L) – 5 zł za litr - Farba sztywna StoCryl V200 (15l) – 20 zł za litr- Farba elsatyczna StoCryl RB (15l) – 21 zł za litr; 5) Krys Met Trans K.Ł.: - oferta na wykonanie konstrukcji stalowej, transport konstrukcji, montaż konstrukcji stalowej n a miejscu inwestycji. – Cena wykonania scalania konstrukcji stalowej - 3 000,00 z ł / tona netto, Cena zakupu transportu oraz montażu konstrukcji stalowej: 4 000,00 zł / tona netto. Oferty te, w połączeniu z posiadanym przez Odwołującego sprzętem, uwarunkowaniem związanym z zatrudnieniem pracowników oraz doświadczeniem w realizacji analogicznych projektów, jednoznacznie wykazują realność przyjętych kosztów oraz brak przesłanek do uznania oferty za rażąco niską. Zdaniem Odwołującego, Zamawiający, odrzucając jego ofertę, całkowicie pominął obowiązek dokonania merytorycznej oceny okoliczności przedstawionych w złożonych wyjaśnieniach. Dokonując odrzucenia oferty Odwołującego, Zamawiający w uzasadnieniu ograniczył się wyłącznie do ogólnikowego stwierdzenia, że „ złożone wyjaśnienia nie wyjaśniły wątpliwości co do realności zaoferowanej ceny ”. Zdaniem Zamawiającego, „ jedynie część kosztów znalazła odzwierciedlenie w przedłożonych dowodach ” bez wskazania, jakie koszty nie zostały przedstawione. Nadto, Zamawiający zarzucił Odwołującemu, że „ ogólnikowo określił koszty pośrednie jako korzystne ”, nieudowodnienie posiadania własnego zaplecza maszynowego etc. Zamawiający zarzucił też Odwołującemu brak przedstawienia zezwolenia na składowanie odpadów (choć nie było to objęte treścią wezwania). Odwołujący podniósł, że ocena dokonana przez Zamawiającego jest sprzeczna z art. 226 ust. 1 pkt 8 oraz art. 224 ust. 6 Pzp i stanowi rażące naruszenie obowiązków przez Zamawiającego (wyrok KIO z dnia 3 października 2022 r. sygn. akt KIO 2452/22, KIO 2453/22). W przedmiotowej sprawie Zamawiający dysponował zarówno własnym kosztorysem inwestorskim, jak i kosztorysem Odwołującego, co dawało pełną możliwość wskazania konkretnych elementów, które rzekomo nie zostały udowodnione. Tymczasem w uzasadnieniu odrzucenia wskazano jedynie ogólnikowe stwierdzenia, które świadczą o braku przeprowadzenia merytorycznej analizy cen zawartych w kosztorysie ofertowym i istotności dołączonych dowodów. Zdaniem Odwołującego, okoliczności, na które powołuje się Zamawiający w uzasadnieniu odrzucenia oferty, nie były istotne dla oceny realności ceny i stanowiły jedynie okoliczności poboczne. Nadanie tym elementom decydującego znaczenia jest rażącą nadinterpretacją i dowodzi braku rzetelnej, merytorycznej analizy ze strony Zamawiającego. W sytuacji, gdy wezwanie skierowane przez Zamawiającego było ogólne i nie precyzowało zakresu oczekiwanych wyjaśnień, Odwołujący miał pełną swobodę w przedstawieniu okoliczności, które uznał za istotne. Odwołujący wskazał i wykazał za pomocą ofert te okoliczności, które jego zdaniem były istotne i faktycznie pozwalały zaoferować przedstawioną cenę. Obowiązkiem Zamawiającego było rzetelne zbadanie tych wyjaśnień, ocena ich wpływu na kalkulację ceny oraz weryfikacja kluczowych elementów kosztorysu. Zamiast tego Zamawiający przypisał okolicznościom pobocznym nadmierne znaczenie, dokonując nadinterpretacji własnych ustaleń i pomijając ocenę merytoryczną kluczowych elementów kosztorysu. Odwołujący w złożonych wyjaśnieniach, wbrew temu, co zawarte jest w informacji o odrzuceniu oferty Odwołującego, wskazał konkretne, realne i weryfikowalne okoliczności mające wpływ na obniżenie kosztów realizacji zamówienia. W szczególności Odwołujący wykazał, że dysponuje własnym zapleczem technicznym, obejmującym m.in. koparki, samochody samowyładowcze, zagęszczarki, maszyny do czyszczenia strumieniowo-ściernego, młoty, wiertarki, spawarki oraz betoniarki, co przekłada się na obniżenie kosztów realizacji zamówienia poprzez wyeliminowanie konieczności ponoszenia kosztów wynajmu sprzętu. Tego rodzaju oświadczenie należy uznać za wystarczające, albowiem nie wymaga szczegółowego dokumentowania, zwłaszcza przy braku skonkretyzowanego wezwania Zamawiającego. Zgodnie z zasadą proporcjonalności nie można bowiem wymagać od wykonawcy dalej idącego wykazywania okoliczności, które nie zostały wskazane jako budzące wątpliwości ani jako wymagające szczególnego udokumentowania. W konsekwencji Zamawiający, kwestionując powyższe elementy, zastosował wobec Odwołującego nieproporcjonalnie rygorystyczne wymagania dowodowe, wykraczające poza zakres wezwania oraz poza standardy przyjęte w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Takie działanie prowadzi do naruszenia zasady proporcjonalności oraz skutkuje nieuprawnionym podważeniem prawidłowości złożonych wyjaśnień. Odwołujący podkreślił, że zasadnicza część zamówienia będzie realizowana przez Odwołującego przy wykorzystaniu własnych zasobów technicznych oraz kadrowych. Oznacza to, że w przeciwieństwie do modeli realizacji opartych na szerokim podwykonawstwie, Odwołujący eliminuje istotne elementy kosztotwórcze, takie jak marże podwykonawców, koszty zarządzania rozproszonym łańcuchem dostaw czy ryzyka kontraktowe związane z koordynacją wielu podmiotów. Model realizacji oparty na własnych zasobach stanowi obiektywną i w pełni akceptowaną w orzecznictwie KIO przesłankę uzasadniającą niższy poziom ceny, ponieważ prowadzi do redukcji kosztów pośrednich, zwiększenia efektywności organizacyjnej, ograniczenia ryzyk realizacyjnych, skrócenia czasu realizacji robót. Zamawiający całkowicie pominął tę okoliczność, choć ma ona fundamentalne znaczenie dla oceny realności ceny. Ponadto, Odwołujący wykazał, że współpracuje z producentami i dostawcami chemii budowlanej, uzyskując rabaty sięgające nawet 30% na zakup materiałów. W tym zakresie wyjaśnienia Odwołującego nie mają charakteru gołosłownego ani niepopartego dowodami ( oferta na beton, oferta na stal, oferta na konstrukcje stalowe). Jednocześnie należy zwrócić uwagę na niespójność stanowiska Zamawiającego, który z jednej strony kwestionuje wyjaśnienia Odwołującego, a z drugiej sam wskazuje, że siedziba wykonawcy znajduje się w odległości zaledwie około 30 km od miejsca realizacji zamówienia. Okoliczność ta potwierdza, że przyjęte przez Odwołującego założenia dotyczące ograniczenia kosztów logistycznych i organizacyjnych są racjonalne i znajdują uzasadnienie w realiach sprawy. W konsekwencji złożone wyjaśnienia należy uznać za kompletne, spójne i poparte dowodami w zakresie istotnych elementów kalkulacji ceny. Jeżeli jednak Zamawiający uznał, że z treści złożonych wyjaśnień nie wynika określona okoliczność, to jego obowiązkiem było w pierwszej kolejności ustalenie czy okoliczność ta ma rzeczywisty i istotny wpływ na kalkulację ceny oferty wykonawcy. (Wyjaśnienie wszystkich wątpliwości Zamawiającego) Odwołujący wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie z 4 marca 2026 r. złożył wyjaśnienia w zakresie wszystkich wymaganych elementów, odnosząc się w sposób szczegółowy i merytoryczny do każdego z postawionych pytań. W odpowiedzi na żądanie wyjaśnień dotyczących: a. części składowych ceny oferty - Odwołujący przedłożył kosztorys ofertowy; b. posiadanego sprzętu – Odwołujący przedłożył oświadczenie listę zawierający wykaz posiadanego sprzętu; c. potwierdzenia, że przedmiot zamówienia zostanie wykonany zgodnie obecnie obowiązującymi normami i przepisami prawa i zgodnie z zapisami umowy – Odwołujący przedłożył oświadczenie, że „ Przedmiot zamówienia zostanie wykonany zgodnie z obowiązującymi normami, przepisami prawa budowlanego oraz zapisami SWZ i Umowy. Nie przewidujemy rozwiązań zamiennych nie wariantowych. Zastosowane materiały i technologie spełniają wymagania dokumentacji projektowej ”; d. wykazania sposobu obliczenia wartości zamówienia, poprzez dołączenia do wyjaśnień obliczeń wyliczeń przyjętych do sporządzenia oferty, ofert itp. które to dowody jednoznacznie wykażą, że przedmiot zamówienia zostanie zrealizowany zgodnie z przepisami oraz zapisami SWZ – Odwołujący wskazał, że „ Wycena została sporządzona w oparciu o: kosztorys ofertowy (załącznik nr 1), aktualne ceny materiałów, usług potwierdzone ofertami dostawców (załącznik 2,3,4,5,6) ”; e. wybranych rozwiązań technicznych, wyjątkowo korzystnych warunków dostaw, usług albo związanych z realizacja robót budowlanych – Odwołujący w pkt 1) wyjaśnień wskazał na posiadanie własnego zaplecza technicznego oraz bazy, w pkt 2) wyjaśnień wskazał, że działa na rynku lokalnym oraz zatrudnia pracowników mieszkających w bliskim sąsiedztwie, w pkt 3) wskazał, że zamierza zrealizować kluczowy zakres - roboty konstrukcyjne siłami własnymi, posiada wprowadzony system, który usprawnił organizację pracy, posiada własny sprzęt, w pkt 6) wskazał na wynegocjowane upusty do 30% na zakup materiałów, przedstawiając dowody w postaci dołączonych ofert, w pkt 7) wskazał, że materiał z rozbiórki gromadzi na własnym wysypisku składowania materiałów; f. oryginalności dostaw usług i robót budowlanych oferowanych przez wykonawcę – Odwołujący oświadczył, że wykona zamówienie zgodnie z SWZ; g. zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę lub przepisów odrębnych właściwych dla spraw, z którymi związane jest realizowane zamówienie – Odwołujący oświadczył, że „ Wynagrodzenie przejęte do kalkulacji ceny nie jest niższe niż minimalne wynagrodzenie oraz minimalna stawka godzinowa obowiązujące w 202026 r., uwzględniają pełne koszty pracodawcy, w tym składki ZUS i świadczenia dodatkowe, każdy pracownik jest zatrudniony w ramach umowy o pracę, posiada wymagane szkolenia, oraz odprowadzone są składki ZUS ”, dołączając dodatkowo przykładową umowę o pracę; h. zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, obowiązku, w miejscu w którym jest realizowane zamówienie – Odwołujący oświadczył, że „ cena oferty została skalkulowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa pracy i zabezpieczenia społec znego”; i. zgodności z przepisami z zakresu ochrony środowiska – Odwołujący oświadczył, że „ W czasie trwania robót budowlanych zabezpieczymy przed możliwością zniszczenia znajdujące się na placu budowy i w jego otoczeniu, a nie przewidziane do likwidacji - glebę, roślinność, zbiorniki i cieki wodne oraz inne elementy środowiska, jak też instalacje i urządzenia. Prace odbywają się zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska. ” Tym samym, wszystkie kwestie wymagane przez Zamawiającego zostały wyjaśnione w sposób kompletny, spójny oraz adekwatny do zakresu wezwania, a także poparty stosownymi dowodami – tj. takimi, które były obiektywnie niezbędne dla wykazania realności przyjętych założeń kalkulacyjnych. (DOŚWIADCZENIE WYKONAWCY W REALIZACJI ANALOGICZNYCH ZAMÓWIEŃ) Odwołujący wskazał, że jest podmiotem działającym na rynku robót budowlanych od ponad 30 lat, co samo w sobie stanowi istotny i obiektywny czynnik potwierdzający zdolność do prawidłowej kalkulacji ceny ofertowej. W toku wieloletniej działalności Odwołujący zrealizował liczne kontrakty o charakterze zbliżonym do przedmiotu niniejszego zamówienia, obejmujące roboty mostowe oraz konstrukcyjne, co pozwoliło mu na: a) wypracowanie optymalnych modeli organizacyjnych realizacji robót, b) dokładne poznanie struktury kosztów takich inwestycji, c) budowę stabilnej sieci dostawców i partnerów handlowych, d) uzyskanie trwałych przewag kosztowych wynikających ze skali i doświadczenia. W konsekwencji, kalkulacja ceny oferty Odwołującego nie ma charakteru hipotetycznego, lecz opiera się na rzeczywistych danych kosztowych wynikających z wieloletniej praktyki rynkowej. W orzecznictwie KIO wielokrotnie wskazywano, że doświadczenie wykonawcy oraz jego znajomość rynku stanowią uzasadnioną podstawę do przyjęcia niższych kosztów realizacji zamówienia. Zamawiający całkowicie pominął ten aspekt, mimo że został on wyraźnie wskazany w wyjaśnieniach. Na wykazanie posiadanego przez Odwołującego doświadczenia, Odwołujący przedłożył: 1) Poświadczenie wykonania robót – „ Awaryjna odbudowa korpusu drogowego drogi wojewódzkiej nr 387 na odcinku Radków – Karłów, km 13+800 ” 2) Poświadczenie wykonania robót – „ Bieżące utrzymanie obiektów inżynierskich na terenie administrowanym przez GDKKiA Oddział we Wrocławiu w podziale na części: część 3 – Rejon w Legnicy ”; 3) Poświadczenie wykonania umowy – „ Awaryjna odbudowa korpusu drogowego drogi wojewódzkiej nr 387 na odcinku Radków – Karłów, km 13_800 ”; 4) Referencje dotyczące „ Przebudowy wiaduktu w ciągu ulicy Krakowskiej w Boguszowie – Gorcach ”; 5) Referencje dotyczące " Odbudowa mostu na rzece Bystrzyca łączącego ul. Świdnicką i ul. Długą w Jedlinie-Zdroju ”; 6) Protokół rzeczowo- finansowy końcowego odbioru zadania „ Remont obiektu mostowego NI 01005369 w ciągu drogi powiatowej nr 2886D w miejscowości Gołaszyce ”; 7) Referencje dotyczące „ Modernizacji infrastruktury drogowej i edukacyjnej na terenie Gminy Świdnica ”; 8) Protokół nr M.01.223 z czynności rozpoczęcia/ zakończenia odbioru ostatecznego – „ Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych dla realizacji zadania pn. „Wymiana dylatacji na obiekcie MA-25 w km 26+748 w ciągu autostrady a-4, jezdnia prawa, kierunek Wrocławia z modułowych na bitumiczne przykrycia dylatacyjne ”; 9) Referencje dotyczące – „ Przebudowa mostu w ciągu drogi wojewódzkiej nr 383 w km 0+104 w m. Jedlina Zdrój ” 10) Poświadczenie wykonania „ prace polegające na bieżącym utrzymaniu obiektów inżynierskich na terenie administrowanym przez GDDKiA Oddział we Wrocławiu w podziale na części: Część 6 – Rejon w Wałbrzychu, w latach 2020-2023 ”. Zdaniem Odwołującego, nie sposób uznać za racjonalne stanowiska, zgodnie z którym podmiot posiadający wieloletnie doświadczenie, zaplecze techniczne oraz ugruntowaną pozycję rynkową nie jest w stanie prawidłowo skalkulować ceny realizacji zamówienia analogicznego do tych, które realizował wielokrotnie w przeszłości.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2026 r. wykonawca ConTrack sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu zgłosił przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego. Wniósł o oddalenie odwołania.

W dniu 22 kwietnia 2026 r. Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie. Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania w całości oraz o oddalenie wniosków dowodowych załączonych do odwołania. W ocenie Zamawiającego, nie wnoszą one nic do sprawy. Wykazanie faktu, że Odwołujący działa jako podmiot profesjonalny, posiada doświadczenie, zaplecze organizacyjne i techniczne oraz zdolność do należytej realizacji zamówienia nie ma związku z czynnością odrzucenia oferty Odwołującego z powodu rażąco niskiej ceny. W zakresie naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 5 i 6 Pzp w zw. z art. 16 pkt 2 i 3 Pzp, poprzez błędną ocenę udzielonych przez Odwołującego 6 marca 2026 r. wyjaśnień w zakresie zaoferowanej ceny, w rezultacie czego Zamawiający błędnie uznał, że Odwołujący nie wykazał, że jego oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, co skutkowało jej bezpodstawnym odrzuceniem, podczas gdy treść udzielonych wyjaśnień - w szczególności w świetle oczekiwań Zamawiającego wynikających z wezwania Odwołującego do udzielenia wyjaśnień, jak i specyfiki udzielanego zamówienia - była wystarczająca dla uznania, że Odwołujący w sposób należyty wykazał prawidłowość zaoferowanej ceny, Zamawiający przywołał orzeczenie Sądu Okręgowego w Warszawie z 31.08.2021 r. (sygn. akt XXIII Zs 71/21, LEX nr 3301527): "Słowo "wykazać" oznacza znacznie więcej a niżeli "wyjaśnić". Nie wystarczą same deklaracje i twierdzenia. Wykonawca jest zobowiązany nie tylko wyjaśnić, ale także udowodnić, czy też uprawdopodobnić wysokość kosztów skalkulowanych w cenie oferty. Jak trafnie wskazano w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r., XXIII Zs 65/22: „To na wykonawcy bowiem ciąży obowiązek wykazania, jakie obiektywne czynniki pozwoliły mu na obniżenie ceny oferty oraz w jakim stopniu dzięki tym czynnikom cena oferty została obniżona.” Odwołujący nie wykazał żadnych oszczędności z tytułu okoliczności, na jakie się powołuje. Mając na uwadze, że złożone wyjaśnienia stanowią podstawę dla Zamawiającego do oceny prawidłowości zaoferowanej ceny, oczywistym jest, że wyjaśnienia te powinny być wyczerpujące, zawierać uzasadnienie zaoferowanej ceny, w tym wskazanie okoliczności wpływających na zaoferowanie takiej a nie innej ceny oraz przede wszystkim potwierdzające jej realny charakter. W wyjaśnieniach rażąco niskiej ceny Odwołujący wskazał na czynniki, które stanowią jedynie ogólnikowe twierdzenia nie poparte żadnymi dowodami: własnego zaplecza technicznego, własny personel, doświadczenia przy wykonywaniu tego typu robót, posiadanie stałej listy kontrahentów, co umożliwia mu wynegocjowanie i zaproponowanie konkurencyjnych stawek. Nie wiadomo jednak, o jakie zaplecze chodzi, własny personel to nie jest czynnik pozwalający na obniżenie ceny, w każdym razie nie zostało to wykazane. Odwołujący nie wykazał, w jaki sposób jego doświadczenie pozwala obniżyć cenę. W ramach wyjaśnień nie została złożona żadna lista kontrahentów i nie wiemy o jakie stawki chodzi - czy o stawki na wykonanie robót czy na materiały. W ocenie Zamawiającego, doświadczenie Odwołującego nie ma żadnego przełożenia na zaoferowaną cenę, a w każdym razie Odwołujący tego w żaden sposób nie wykazał. Z kolei doświadczenie firm, z którymi rzekomo współpracuje Odwołujący, nie ma związku ze sprawą i nie ma żadnego wpływu na zaoferowaną cenę. Teza jaką prezentuje Odwołujący jest błędna. Wezwanie do wyjaśnień rażąco niskiej ceny skierowane do Odwołującego było precyzyjne. Odwołujący próbuje swój brak rzetelności w wyjaśnieniach tłumaczyć rzekomym brakiem precyzji w wezwaniu. Z ostrożności procesowej, gdyby Izba stwierdziła, że wezwanie może nie było wystarczająco precyzyjne, to należy pamiętać, że w świetle licznych wyroków KIO, nie zwalnia to wykonawcy ze złożenia rzetelnych wyjaśnień. Z treści odwołania jasno wynika, że załączone do wyjaśnień dowody stanowią oferty dostawców, a nie podwykonawców (cyt. str. 16 odwołania) „aktualne ceny materiałów potwierdzone ofertami dostawców”. W złożonych wyjaśnieniach RNC sam Odwołujący określa załączone dowody jako oferty od dostawców, a nie podwykonawców. Odwołujący pisze, że „ składając Wyjaśnienia przedłożył Zamawiającemu kosztorys ofertowy (dalej: „Kosztorys Ofertowy”), wraz z ofertami podwykonawców na wykonanie poszczególnych części zamówienia” Jakich części zamówienia? Wszystkie załączniki, z wyjątkiem kosztorysu, stanowią oferty na dostawy materiałów. Jedyny załącznik, który być może, wskazuje na jakąś formę podwykonawstwa dotyczy wykonania konstrukcji stalowej do czego odniesiemy się w dalszej części pisma. Analizując zagadnienie podwykonawstwa jako rzekomego argumentu na obniżenie ceny należy porównać trzy dokumenty: ofertę, wyjaśnienia RNC, odwołanie. Jasno ze złożonej oferty wynika, że podwykonawcy wykonają wyłącznie usługi geodezyjne i nawierzchnie drogową. Natomiast w wyjaśnieniach RNC nie ma słowa o tym, że podwykonawcy będą wykonywali te elementy robót. Jeżeli Odwołujący na dzień składnia ofert miał dokumenty od podwykonawców, to czemu ich nie wskazał w ofercie. Zwłaszcza jeżeli chodzi o konstrukcje stalowe - kluczowy element dla całego zadania. W kosztorysie inwestorskim stanowi 1/5 wartości zadania. W ocenie Zamawiającego, oferta na wykonanie konstrukcji stalowej z firmy Krys Met jest niewiarygodna i została „stworzona” na potrzeby wyjaśnień rażąco niskiej ceny. Ten element prac nie został wskazany w ofercie jako zlecany podwykonawcy. Dalej w wyjaśnieniach Odwołujący przyznaje, że załączone dowody dotyczą dostawy materiałów, a nie podwykonawstwa w zakresie robót, co stanowi znów niespójność, tym razem pomiędzy wyjaśnieniami RNC a treścią odwołania. W wyjaśnieniach i w ofercie pojawia się sprzeczność - raz Odwołujący twierdzi, że nie będzie korzystał z pomocy podwykonawców w zakresie robót konstrukcyjnych, a jednocześnie składa ofertę na podwykonawstwo. Pamiętajmy, że w punkcie 3 wyjaśnień rażąco niskiej ceny nawet ten podmiot jest traktowany jako dostawca, a nie jako podwykonawca. Dalej w wyjaśnieniach Odwołujący stwierdza, że część prac będzie realizował własnymi siłami natomiast podwykonawcy oferują mu preferencyjne stawki, o których nie ma nigdzie mowy w wyjaśnieniach. Generalnie wyjaśnienia są niejasne i niespójne. Odwołujący kluczy na etapie wyjaśnienia i na etapie odwołania, jeżeli chodzi o kwestie podwykonawstwa. Raz mówi, że będzie coś zlecał podwykonawcom, zaś w innym punkcie wyjaśnień, że jednak będzie realizował sam-szczególnie w kwestii konstrukcji stalowych. Zamawiający podkreślił, że nawet wezwanie na pewnym poziomie ogólności nie zwalnia wykonawcy ze złożenia precyzyjnych spójnych i rzeczowych wyjaśnień. W zakresie naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 5 i 6 Pzp w zw. z art. 16 pkt 2 i 3 Pzp, poprzez błędną ocenę wyjaśnień złożonych przez Odwołującego 6 marca 2026 r. w zakresie zaoferowanej ceny, polegającą na niedokonaniu merytorycznej analizy treści kosztorysu ofertowego ani innych dowodów przedstawionych przez Odwołującego, w szczególności poprzez pominięcie analizy cen w złożonym przez Odwołującego kosztorysie ofertowym w zestawieniu z kosztorysem inwestorskim, jak również pominięciu wykazanych przez Odwołującego okoliczności zwiększających konkurencyjność wykonawcy, w tym racjonalizację kosztów, posiadania własnego sprzętu, organizacji robót, lokalizacji pracowników oraz sposobu wykorzystania materiałów rozbiórkowych. Tym samym odrzucenie oferty nastąpiło wyłącznie na podstawie całkowicie dowolnej i nierzetelnej ocenie przedłożonych przez Odwołującego dowodów, podczas gdy zgodnie z przepisem art. 224 ust. 6 Pzp odrzucenie powinno nastąpić dopiero w sytuacji, gdy złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu. Zamawiający wskazał, że kosztorys jaki złożył Odwołujący jest tzw. kosztorysem uproszczonym, w którym nie mamy podanych wartości robocizny, sprzętu czy materiałów. Twierdzenia Odwołującego, że kosztorys jest „ nośnikiem danych o strukturze kosztów (robocizna, sprzęt, materiały)” jest nadużyciem. Nie jest też prawdą, że Zamawiający zupełnie pominął analizę tego dowodu. Zamawiający przeanalizował kosztorys i dokonał jego porównania z kosztorysem inwestorskim. Jako dowód Zamawiający załączył Analizę porównawczą kosztorysów (dowód nr 1). Plik ten stanowił wewnętrzny dokument z prac Komisji i stanowi porównanie kosztorysu inwestorskiego z kosztorysem, jaki złożył Odwołujący w ramach wyjaśnień RNC. Sama kalkulacja ceny w postaci kosztorysu nie jest wystarczającym dowodowemu, aby uznać, że cena nie jest rażąco niska, jak zaznaczył Sąd Okręgowy w Warszawie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2021 r., XXIII Zs 71/21. Na szczególna uwagę zasługują pozycje, które w najwyższym stopniu wpływają na wartość końcową, tj. pozycja nr 1 wykonanie dokumentacji projektowej zaniżona o prawie 74% w stosunku do wartości z kosztorysu inwestorskiego. W ofercie Odwołujący oświadcza, że będzie prace geodezyjne zlecał podwykonawcy, a tymczasem, w złożonych wyjaśnieniach nie ma żadnego dowodu ani informacji na ten temat, pomimo, że wartość tej pozycji została znacznie zaniżona. Pozycje 29, 30 i 39, które stanowią 36 % łącznej wartości kosztorysowej, a których wartość została zaniżona w stosunku do kosztorysu inwestorskiego odpowiednio o 54%, 48%, 84,91% i 80,82%. Trudno w tej sytuacji uznać taki kosztorys za wiarygodny, tym bardziej, że te ceny nie mają żadnego pokrycia np. w ofertach podwykonawców. Komisja przetargowa, w takcie badania wyjaśnień, zwróciła szczególną uwagę na pozycję nr 39 Scalanie konstrukcji stalowych - przęsła blachownicowe. W tej pozycji mamy do wykonania 39,047 tony. W ramach wyjaśnień Odwołujący złożył ofertę formy Krys Met Trans K.Ł., zgodnie z którą, scalenie 1 tony konstrukcji stalowej wynosi 3 000 zł netto/tonę. Odwołujący za tą pozycję podał w kosztorysie wartość 175 711,50 zł netto. W tej cenie Odwołujący powinien uwzględnić także podłużnice i poprzecznice HEB400, co wynika z opisu tej pozycji kosztorysowej. W ofercie Krys Met nie ma mowy o podłużnicach HEB400, stąd oferta firmy P.W. ROSTAL na ten element. Cena jaką podał w ofercie P.W. ROSTAL wynosi 2,59 zł za 1 kg co oznacza 2590 zł netto za tonę. A zatem 3000 zł netto oferta Krys Met + 2590 zł netto oferta P.W. ROSTAL x 39,047 tony = 218 272,73 zł netto. W kosztorysie widnieje natomiast kwota 175 711 zł netto, co oznacza, że zaniżył wartość kosztorysu na tej tylko jednej pozycji o 42 561,73 zł netto. Co ważne kwota podana przez Odwołującego nie zawiera kosztów robocizny, które wg kosztorysu inwestorskiego obejmują 104 godziny, czyli kolejne 3654 zł netto. Dowody, jakie przedstawił Odwołujący, są nierzetelne: Oferta P.W. „ROSTAL” jest z dnia 21.02.2026 r. i z jej treści wynika, że jest ważna 5 dni, czyli na 2 marca 2026 r. na dzień złożenia oferty już była nieaktualna; Oferta AP CHEMIE sp. z o.o. z dnia 7 lutego 2026 r., a postępowanie zostało wszczęte 11 lutego 2026 r. – oferta nie odnosi się w żaden sposób do przedmiotowego postępowania, została złożona Odwołującemu przed ogłoszeniem postępowania. W treści oferty nie ma informacji, na jaki czas obowiązuje, a zatem jest niewiarygodna; Oferta STO sp. z.o.o. z dnia 6 lutego 2026 r. a postępowanie zostało wszczęte 11 lutego 2026 r. – oferta nie odnosi się do przedmiotowego postępowania, została złożona Odwołującemu przed ogłoszeniem postępowania. W treści oferty jest informacja, że jest ważna do końca czerwca 2026 r. Przetarg jest w formule „zaprojektuj i wybuduj”, więc do tego czasu wykonawca nie rozpocznie jeszcze robót. Oferta Kryś Met Trans K.Ł. jest niewiarygodna w kontekście złożonego kosztorysu. Zamawiający zauważył, że dowody jakie złożył Odwołujący na materiały stanowią niewielką część wartości materiałów, jakie są niezbędne do wykonania zamówienia i przedłożył dowód nr 3 wykaz materiałów z kosztorysu inwestorskiego. Całość materiałów stanowi koszt 1 990 201,54 zł. Odwołujący pokazał dowody na materiały o wartości 274 120,13 zł, co stanowi jedynie niecałe 1/3 całości materiałów, odnosząc to do wartości z kosztorysu inwestorskiego, a co zostało potwierdzone w dowodzie nr 2 - oświadczeniu autora PFU. Dowód ten potwierdza również, że niektóre oferty obejmują materiały, które nie będą wykorzystywane do realizacji przedmiotowego zamówienia: Oferta firmy AP CHEMIE sp. z o.o. nie ma odniesienia do materiałów użytych w PFU. Są to materiały do naprawy betonów, a wg PFU wszystkie betonowe elementy są wykonywane jako nowe. Oferta firmy STO Sp. z o.o. nie ma także odniesienia do materiałów użytych w PFU. W zakresie PFU nie ma zabezpieczenia antykorozyjnego betonu. Odwołujący w ramach wyjaśnień nie złożył żadnych dowodów na bardzo istotne elementy materiałowe które wg kosztorysu inwestorskiego mają wartość 618 401,22 zł netto. Wartość materiałów, na które Odwołujący przedstawił oferty, a które to materiały będą wykorzystane do realizacji przedmiotowego zamówienia, została zaniżona o 498 494,88 zł netto w stosunku do wartości z kosztorysu inwestorskiego. Czyli nie dość, że w wyjaśnieniach mamy oferty na zaledwie 1/3 materiałów, to dodatkowo ich cena jest drastycznie zaniżona. Pozycja Kosztorysu Inwestorskiego nr 39 "Scalanie konstrukcji stalowych - przęsła blachownicowe bez styków poprzecznych - podłużnice i poprzecznice HEB400, łączniki zespalające z płytą" zawiera pozycję materiałową nr 12, tj. "blacha stalowa średnia". W tej pozycji ujęta jest cała konstrukcja stalowa, nie tylko same dwuteowniki. Dwuteowniki HEB400, których cena wg SEKOCENBUDU wynosi 8,32 zł/kg netto wraz z kosztem zakupu. Łączniki zespalające z płytą są elementami drobnowymiarowymi, przypominającymi śruby, lecz są przyspawane na górnym pasie dwuteowników. Ich cena wynosić może 20-30zł/kg, jednak stanowią nie więcej jak 5% ilości materiału. Na etapie PFU założona została cena 9,38 zł/kg jak dla konstrukcji wykonanej z blachy, dzięki czemu ujęto także łączniki zespalające, a nie same HEB400. Dla zobrazowania nierealności tej ceny Zamawiający przedłożył ceny tego materiału dostępne na stronach dostawców i producentów. Podobnie, cena za pręt żelbetowy, jaką podano w ofercie P.W. ROSTAL jest nierealna. Zamawiający przedstawił przykładowe ceny tego produktu - przykładowe oferty na stal zbrojeniową. Oferta P.W. ROSTAL na pręty i dwuteowniki nie może być brana pod uwagę, jako dowód, ponieważ oferta jest z dnia 21.02.2026 r. i obowiązuje tylko 5 dni, czyli do 26.02.2026 r., a składnie ofert miało miejsce 2 marca 2026 r., a więc już na dzień składania oferty cenowa oferta P.W. ROSTAL była nieważna. Dodatkowo, oferta AP Chemie sp. z o.o. oraz STO sp. z.o.o obejmuje materiały, które nie będą wykorzystywane przy realizacji przedmiotowego zamówienia. To po raz kolejny pokazuje nierzetelność wyjaśnień Odwołującego. Reasumując wątek dowodów – są one nierzetelne, dotyczą materiałów, które nie będą wykorzystywane do realizacji zamówienia, utraciły ważność w dniu składnia ofert, a ich ceny są drastycznie zaniżone. Ponadto, ich ilość jest niewielka w stosunku do całej liczby materiałów niezbędnych do wykonania przedmiotowego zamówienia. Odwołujący w wyjaśnieniach nie wskazał jak sprzęt, który rzekomo posiada, wpływa na obniżenie ceny. Jednocześnie nie przedstawił żadnych dowodów na posiadanie tego sprzętu - zdjęć, dowodów rejestracyjnych. Fakt zatrudnienia pracowników i rzekome doświadczenie nie mają żadnego przełożenia na możliwość obniżenia ceny, w każdym razie Odwołujący tego nie wykazał. A jak wskazywaliśmy Odwołujący w ramach składnych wyjaśnień ma obowiązek wykazać, że cena nie jest rażąco niska, a nie tylko napisać, że cena jest realna. Zamawiający jasno i wyraźnie wskazał, dlaczego nie uznał wyjaśnień za wystarczające. Odwołujący próbuje teraz swój brak profesjonalizmu tłumaczyć brakiem odpowiedniego uzasadnienia w zawiadomieniu o wyniku postępowania. Zawiadomienie o wyborze nie ma żadnego związku z treścią wezwania do złożenia wyjaśnień rażąco niskiej ceny. Należy pamiętać, że to na wykonawcy ciąży obowiązek wykazania, że cena nie jest rażąco niska, a nie na Zamawiającym szczegółowe wyjaśnienie, dlaczego wyjaśnienia rażąco niskiej ceny były nierzetelne. Zamawiający wyjaśnił, że dokonał analizy porównawczej obu kosztorysów, czego wynikiem jest dowód nr 1 do odpowiedzi. Kwestia korzystania przez Odwołującego z podwykonawców jest niespójna. Przede wszystkim treść formularza ofertowego jest sprzeczna ze złożonymi wyjaśnieniami oraz treścią odwołania, Faktem jest, że została załączona jako dowód oferta z firmy AP CHEMIE sp. z o.o. tylko jak już zostało to wykazane jest ona mało wiarygodna, ponieważ jest ona z dnia 7 lutego 2026 r., a postępowanie zostało wszczęte 11 lutego 2026 r. – oferta nie odnosi się zatem w żaden sposób do przedmiotowego postępowania. Dodatkowo co znaczy, że ceny w tej ofercie „są z rabatem 30%”. Po pierwsze od jakich cen są te rabaty? Po drugie jakie to daje oszczędności? Mamy tu przykład pustych tez, które nie wskazują na to, że Odwołujący może tą chemie kupić, po rzeczywiście korzystnych cenach w stosunku do cen rynkowych. Nie mamy tu żadnego porównania np. do cen w innych hurtowniach. A zatem ten dowód jest bezwartościowy i niewiarygodny. Oferta P.W. ROSTAL na pręty i dwuteowniki nie może być brana pod uwagę jako dowód, ponieważ oferta jest z 21.02.2026r a na dole jest napisane ze cena obowiązuje tylko 5 dni, czyli do 26 lutego a składnie ofert miło miejsce 2 marca, a więc już na dzień składania oferty cenowa oferta P.W. ROSTAL była nieważna. Oferta na konstrukcje stalowe jest niewiarygodna co wykazaliśmy, ponieważ jest drastycznie zaniżona i niespójna z kosztorysem jaki złożył Odwołujący. Zdaniem Zamawiającego, Odwołujący dopuszcza się w odwołaniu manipulacji. Zamawiający wyraźnie wskazał, że koszty dojazdu pracowników nie mogą być zerowe, skoro siedziba firmy mieści się 30 km od miejsca realizacji zadania. Odwołujący na pytanie dotyczące zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska odpowiedział: „W odpowiedzi na żądanie wyjaśnień dotyczących zgodności z przepisami z zakresu ochrony środowiska Odwołujący oświadczył, że W czasie trwania robót budowlanych zabezpieczymy przed możliwością zniszczenia znajdujące się na placu budowy i w jego otoczeniu, a nie przewidziane do likwidacji - glebę, roślinność, zbiorniki i cieki wodne oraz inne elementy środowiska, jak też instalacje i urządzenia”. Odwołujący nie odniósł się w swoich wyjaśnieniach do pytania jakie postawił w wezwaniu Zamawiający w zakresie przestrzegania przepisów z zakresu ochrony środowiska. Skoro Odwołujący wskazał jako istotny czynnik posiadanie wysypiska winien był to udowodnić. Odwołujący, jako dowód na potwierdzenie zgodności ceny z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, złożył jedną umowę, a zatem był świadomy, że taki dowód należy złożyć celem wykazania spełniania tego wymogu. Zamawiający nie mógł uznać z całokształtu złożonych dokumentów, że osoby wskazane do realizacji zadania są zatrudnione na umowę o pracę na co najmniej minimalna krajową i są od nich odprowadzane składki do ZUS. W kosztorysie brak jest stawki robocizny, umowa została złożona tylko jedna. Zamawiający miałby uwierzyć, że robotę za 5 000 000 złotych wykona jedna osoba. Jeżeli wykonawca zatrudnia osoby na umowę o pracę, to czemu ich nie załączył do wyjaśnień. To wykonawca ma wykazać, że zaoferowana cena nie jest rażąco niska. W aspekcie zatrudnienia Odwołujący temu obowiązkowi nie sprostał. Zamawiający nie ma się „domyślać” z wyjaśnień, jaki jest stan faktyczny sprawy w tym przypadku zatrudnienia. W zakresie zarzutu naruszenia art. 224 ust. 1,2, 5 i 6 w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 16 pkt 2 i 3 Pzp, poprzez zaniechanie wezwania Odwołującego do udzielenia dalszych wyjaśnień co do zaoferowanej ceny i przedwczesnego odrzucenia oferty, Zamawiający wyjaśnił, że nie miał wątpliwości co do złożonych wyjaśnień w tym aspekcie, że były one w jego ocenie nierzetelne. Wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie ceny jest co do zasady jednokrotne, co potwierdza liczne orzecznictwo KIO. Żądanie, jakie stawia w odwołaniu Odwołujący, że Zamawiający powinien wezwać go do wyjaśnień celem uzupełnienia złożonych wyjaśnień byłoby działaniem niezgodnym z prawem. Jak wskazała KIO w wyroku z dnia 26 lipca 2019 r. sygn. akt: KIO 1323/19: „ wezwanie w przedmiocie rażąco niskiej ceny należy, co do zasady, kierować do wykonawcy jednokrotnie. Kolejne wezwania są możliwe, jeśli służą one wyjaśnieniu informacji zawartych w pierwotnej odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego (tak m.in. wyrok KIO o sygn. akt: 1431/17 z dnia 28 lipca 2017 r., wyrok KIO o sygn. akt: 2025/14 z dnia 13 października 2014 r., wyrok KIO o sygn. akt: 2380/17 z dnia 24 listopada 2017 r.).”

Krajowa Izba Odwoławcza , uwzględniając dokumentację postępowania, dokumenty zgromadzone w aktach sprawy i wyjaśnienia złożone przez strony i uczestnika postępowania odwoławczego, ustaliła i zważyła, co następuje:

Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Izba stwierdziła, że Odwołujący wykazał posiadanie legitymacji uprawniającej do wniesienia odwołania, stosownie do dyspozycji art. 505 ust. 1 Pzp.

Wykonawca ConTrack sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu skutecznie przystąpił do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego, stosownie do przepisów art. 525 ust. 1, 2 i 3 Pzp. Izba zaliczyła w poczet materiału dowodowego dowody przedłożone przez strony postępowania odwoławczego, załączone do pism procesowych.

Izba ustaliła, jak poniżej:

W przedmiotowym postępowaniu Zamawiający oszacował wartość zamówienia na kwotę 4.391 411,08 zł (netto) na podstawie kosztorysu inwestorskiego. Odwołujący złożył ofertę z ceną 3.321.000,00 zł, tj. niższą o ponad 30% od wartości zamówienia powiększonej o kwotę podatku VAT. Spośród 11 ofert złożonych w postępowaniu, 9 ofert zostało złożonych poniżej oszacowanej wartości zamówienia. Pismem z dnia 04 marca 2026 r. Zamawiający wezwał Odwołującego do złożenia wyjaśnień wraz z złożeniem dowodów potwierdzających możliwość prawidłowego wykonania przedmiotu zamówienia w cenie zaoferowanej w ofercie, ze względu na uznanie, że zaproponowana przez Odwołującego cena (3.321.000,00 zł) jest rażąco niska w stosunku do wartości przedmiotu zamówienia. Zamawiający wezwał ww. wykonawcę do wyjaśnień w zakresie: - potwierdzenia, że przedmiot zamówienia zostanie wykonany zgodnie z obecnie obowiązującymi normami i przepisami prawa oraz zgodnie z zapisami umowy, - wykazania sposobu obliczenia wartości zamówienia poprzez dołączenie m.in. kosztorysu ofertowego i ofert, - wybranych rozwiązań technicznych oraz wyjątkowo korzystnych warunków dostaw, usług albo związanych z realizacją robót budowlanych, - oryginalności dostaw, usług lub robót budowlanych oferowanych przez wykonawcę, - zgodności z przepisami prawa pracy i zabezpieczenia społecznego oraz kosztami pracy, które nie mogą być niższe niż minimalne wynagrodzenie ustalone na podstawie przepisów ustawy z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, - zgodności z przepisami zakresu ochrony środowiska. Odwołujący w odpowiedzi na ww. wezwanie do wyjaśnień, w piśmie z dnia 06 marca 2026 r. złożył wyjaśnienia i załączył do wyjaśnień kosztorys ofertowy w formie uproszczonej, kopię umowy o pracę oraz sześć ofert cenowych od innych podmiotów, tj.: BT TOPBETON sp. z o.o.- oferta na dostawę materiałów, P.W. „ROSTAL – oferta na dostawę materiałów, AP CHEMIE sp. z o.o. – oferta na dostawę materiałów Sto sp. z o.o. - oferta na powłoki antykorozyjne na beton, Krys Met Trans K.Ł. - oferta na wykonanie konstrukcji stalowej, transport konstrukcji, montaż konstrukcji stalowej na miejscu inwestycji. Odwołujący wskazał w wyjaśnieniach m.in., że zaoferowana cena wykonania przedmiotowego zamówienia wynika z posiadania własnego zaplecza technicznego oraz personalnego, doświadczenia przy wykonywaniu tego typu robót, jak również posiadania stałej listy kontrahentów, co umożliwia mu wynegocjowanie i zaproponowanie konkurencyjnych stawek. Odwołujący zapewnił, że zamówienia zostanie wykonane z poszanowaniem przepisów z zakresu ochrony środowiska, prawa pracy i zabezpieczenia społecznego. Odwołujący wskazał, że to m.in. jego wieloletnie doświadczenie w branży budowlanej (od 1996 r.) pozwoliło mu na skrócenie czasu robót i ograniczenie kosztów związanych z wykonaniem zamówienia, a ponadto, Odwołujący posiada stałą długoletnią współpracę z kontrahentami, co umożliwia mu negocjowanie cen za produkty i usługi znacząco niższych niż rynkowe. Odwołujący załączył oferty cenowe na potwierdzenie, że wykonanie przedmiotowego zamówienia przez Odwołującego odbyłoby się z zachowaniem standardów jakości przy jednoczesnym zaoferowaniu konkurencyjnie niskiej ceny. Odwołujący oświadczył, że posiada doświadczony i wyspecjalizowany personel, co pozwala mu na wykonanie przedmiotowych robót bez angażowania innych podmiotów do znaczącej części przewidzianych robót budowlanych. Zamawiający w dniu 31 marca 2026 r. odrzucił ofertę Odwołującego na podstawie art. 226 ust 1 pkt 8 oraz 224 ust 6 Pzp ze względu na rażąco niską cenę w stosunku do wartości przedmiotu zamówienia i wskazał w uzasadnieniu tej decyzji, że wyjaśnienia przedstawione przez ww. wykonawcę nie wyjaśniły wątpliwości co do realności zaoferowanej ceny. Zamawiający podał uzasadnienie prawne wskazując, że na podstawie art. 226 ust 1 pkt 8) oraz art. 224 ust 6 ustawy Prawo zamówień publicznych Zamawiający odrzuca ofertę Wykonawcy Zakład Budownictwa Mostowo-Drogowego i Naprawa Budowli Inżynieryjnych J.M., ul. Akacjowa 7, 58-310 Szczawno-Zdrój, ponieważ oferta Wykonawcy zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, a złożone wyjaśnienia nie uzasadniają podanej w ofercie ceny. Zamawiający wyjaśnił, że podjął decyzję o odrzuceniu oferty, ponieważ oferta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia. Zamawiający przytoczył treść wezwania z dnia 04.03.2026 r. oraz wskazał, że w ykonawca odpowiedział na wezwanie w dniu 07.03.2026 r. przedkładając pismo wyjaśniające ofertę, jako dowód przedłożył uproszczony kosztorys ofertowy, ofertę na materiały naprawcze PCC, powłoki antykorozyjne na beton, pręty zbrojeniowe i kształtowniki HEB, ofertę na dostawę betonu, wykonanie konstrukcji stalowej, oraz jedną umowę o pracę robotnika budowlanego. Złożone wyjaśnienia nie wyjaśniły wątpliwości co do realności zaoferowanej ceny. Jedynie część kosztów znalazła odzwierciedlenie w przedłożonych dowodach. Wykonawca jedynie ogólnikowo określił koszty pośrednie jako korzystne, m. in. wskazując na własne zaplecze maszynowe, bliskość bazy od miejsca inwestycji, określając także koszty dojazdów pracowników jako zerowe z powodu bliskości miejsca zamieszkania – mimo, iż siedziba firmy mieści się ponad 30 km od lokalizacji zadania. Brak także wykazania jakie koszty związane są z pracą podwykonawców, których zakresy wskazano w ofercie. Wykonawca wskazał także na fakt posiadania własnego wysypiska jako miejsca składowania materiałów rozbiórkowych, nie przedstawił jednak zezwolenia na składowanie odpadów jako dowodu zgodności z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Wykonawca nie podjął się także wykazania zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, o które prosił Zamawiający. Przyjęcie przez Zamawiającego tych wyjaśnień powodowałoby naruszenie zasady konkurencyjności i równego traktowania Wykonawców. Wyjaśnić należy, że wezwanie do wyjaśnienia ceny oferty co do zasady jest konsekwencją stwierdzenia faktu, że cena ta w sposób zauważalny odbiega od wartości zamówienia czy średniej arytmetycznej cen innych ofert. W odpowiedzi na takie wezwanie wykonawca zobowiązany jest zatem wyjaśnić w sposób szczegółowy i konkretny, że zaoferowana cena gwarantuje należytą realizację całego zamówienia, uwzględnia wszelkie niezbędne do tego elementy, jak również wykazać, dlaczego był w stanie zaoferować cenę na takim, a nie innym poziomie, czyli poziomie odbiegającym od wartości zamówienia lub cen innych złożonych w postępowaniu ofert. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest wystarczające samo powołanie się na istnienie tego rodzaju okoliczności, lecz konieczne jest wykazanie w sposób mierzalny, jak wpływają one na obniżenie kosztów realizacji zamówienia, jakie mają przełożenie na poszczególne elementy składowe ceny. Nie mniej istotne znaczenie ma również ustawowy obowiązek złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych. Obowiązek ten wynika wprost z art. 224 ust. 1 ustawy Pzp, gdzie jednoznacznie wskazano, iż „zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych", a potwierdzeniem istnienia powyższego obowiązku jest również art. 224 ust. 6 ustawy Pzp, wskazujący na konieczność odrzucenia oferty „jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu". W orzecznictwie wskazuje się, że konieczność poparcia przedstawianych wyjaśnień dowodami ma kluczowe znaczenie dla ich oceny, ponieważ same wyjaśnienia rzadko kiedy mogą być uznane za w pełni obiektywne jako składane przez podmiot bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem (por. wyrok KIO z 13.07.2021 r., KIO 1679/21). Zgodnie z art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp "W przypadku, gdy cena całkowita oferty złożonej w terminie jest niższa o co najmniej 30% od (...) wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 1 i 10, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia". Natomiast, jak wynika z ust. 1 ww. artykułu, "Jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budząwątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia, lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych". Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z 20.08.2021 r., sygn. akt KIO 2249/21 wskazała: "Jak wynika z powyższych regulacji, w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki do wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień na podstawie art. 224 ust. 1 lub 2ustawy Pzp, wykonawca został ustawowo zobowiązany do wykazania, że jego oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny. Zwrócenie się przez zamawiającego do wykonawcy o złożenie wyjaśnień w przedmiocie rażąco niskiej ceny oznacza obciążenie wykonawcy ciężarem dowodu w zakresie wykazania, że zaoferowana cena nie jest rażąco niska. Na powyższe wskazuje wprost art. 224 ust. 5 ustawy Pzp (...) Efektem składanych wyjaśnień ma być stworzenie podstaw do uznania przez zamawiającego, że podejrzenie dotyczące rażąco niskiej ceny oferty nie było uzasadnione". Ponadto, jak wyjaśniła Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z 10.06.2021 r., sygn. akt KIO 1344/21: "Przypomnienia wymaga, że skierowanie do wykonawcy wezwania do złożenia wyjaśnień na okoliczność zaoferowania ceny rażąco niskiej powoduje powstanie domniemania, że cena ta jest ceną rażąco niską, a obowiązkiem wykonawcy jest domniemanie to obalić (art. 224 ust. 5ustawy Pzp)". Tak więc wezwanie wykonawcy przez zamawiającego do złożenia przez niego wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny powoduje powstanie domniemania, że cena zaoferowana przez wykonawcę jest ceną rażąco niską. W takiej sytuacji wykonawca, jeśli chce zachować szansę na wybór jego oferty, musi doprowadzić do obalenia tego domniemania, składając odpowiednie wyjaśnienia na wezwanie zamawiającego. Jak stanowi art. 224 ust. 6 ustawy Pzp "Odrzuceniu, jako oferta z rażąco niską ceną lub kosztem, podlega oferta wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień w wyznaczonym terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny, lub kosztu". Tak więc nieudzielenie pełnych wyjaśnień przez wykonawcę sprawia, że oferta wykonawcy winna zostać uznana za tę, która prezentuje rażąco niską cenę i odrzucona na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp. Warto także zaznaczyć, że Zamawiający nie miał żadnych podstaw, aby drugi raz wezwać Wykonawcę do złożenia wyjaśnień – jest to możliwe wówczas, kiedy pierwsze wyjaśnienia nie są jednoznaczne, względnie Zamawiający oczekuje doprecyzowania niektórych zagadnień. Jednak drugie wezwanie jest nieuprawnione w sytuacji, kiedy w odpowiedzi na pierwsze wezwanie wyjaśnienia w ogóle nie zostały złożone. Akceptacja takiej możliwości prowadziłaby do przywrócenia terminu do złożenia wyjaśnień, co należy uznać za niedopuszczalne. Brak złożenia wyjaśnień (za wyjaśnienia nie może być uznane złożenie w zakreślonym wezwaniem terminie jakiegokolwiek pisma o jakiejkolwiek treści) jest bezwzględną przesłanką do odrzucenia oferty z powodu rażąco niskiej ceny (wyrok KIO z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt: KIO 2374/16).

W danym stanie faktycznym Izba zważyła, co następuje:

Izba nie stwierdziła naruszenia przez Zamawiającego przepisów art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 5 i 6 w zw. z art. 16 pkt 2 i 3 Pzp, poprzez błędną ocenę udzielonych przez Odwołującego wyjaśnień w zakresie zaoferowanej ceny, w rezultacie czego Zamawiający błędnie uznał, że Odwołujący nie wykazał, że jego oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, co skutkowało jej bezpodstawnym odrzuceniem, podczas gdy treść udzielonych wyjaśnień – w szczególności w świetle oczekiwań Zamawiającego wynikających z wezwania, jak i specyfiki udzielanego zamówienia – była wystarczająca dla uznania, że Odwołujący w sposób należyty wykazał prawidłowość zaoferowanej ceny oraz w zakresie niedokonania merytorycznej analizy treści kosztorysu ofertowego ani innych dowodów przedstawionych przez Odwołującego, a w szczególności poprzez pominięcie analizy cen w złożonym przez Odwołującego kosztorysie ofertowym w zestawieniu z kosztorysem inwestorskim, jak również pominięciu wykazanych przez Odwołującego okoliczności zwiększających konkurencyjność wykonawcy, w tym racjonalizację kosztów, posiadania własnego sprzętu, organizacji robót, lokalizacji pracowników oraz sposobu wykorzystania materiałów rozbiórkowych. Izba nie stwierdziła również naruszenia art. 224 ust. 1, 2, 5 i 6 w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 16 pkt 2 i 3 Pzp, poprzez zaniechanie wezwania Odwołującego do udzielenia dalszych wyjaśnień co do zaoferowanej ceny i przedwczesne odrzucenie jego oferty, w sytuacji, gdy jak wynika z uzasadnienia odrzucenia oferty na podstawie treści wyjaśnień Odwołującego z dnia 06 marca 2026 r. Zamawiający powziął wątpliwości dotyczące m.in. posiadanego przez Odwołującego wysypiska, kosztów ogólnych, kosztów związanych z pracą podwykonawców.

W ocenie Izby, odrzucenie oferty Odwołującego nastąpiło na podstawie rzetelnej oceny przedłożonych przez Odwołującego wyjaśnień i dowodów. Zamawiający prawidłowo stwierdził, że złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie Odwołującego ceny. Oceniając złożone wyjaśnienia, Zamawiający nie powziął wątpliwości na podstawie złożonych wyjaśnień, które Zamawiający byłby zobowiązany wyjaśnić w ramach kolejnego dodatkowego wezwania. Udzielone przez wykonawcę wyjaśnienia są zbyt ogólne, aby Zamawiający miał podstawę do zastosowania kolejnego wezwania. W tym przypadku bowiem Zamawiający musiałby de facto powtórzyć treść pierwszego wezwania, wskazując, że złożone wyjaśnienia są zbyt ogólne i zwrócić się ponownie do wykonawcy o ich uszczegółowienie oraz o przedstawienie dowodów potwierdzających okoliczności powołane w wyjaśnieniach. Powyższe działanie Zamawiającego naruszałoby zasadę przejrzystości i proporcjonalności w zakresie oceny oferty Odwołującego, a także zasadę uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców obowiązującą w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Izba podkreśla, że fakt wystąpienia przesłanek określonych w art. 224 ust. 2 Pzp w zakresie różnicy procentowej pomiędzy ceną oferty a wartością zamówienia lub średnią arytmetyczną cen ofert, nie przesądza o istnieniu rażąco niskiej ceny. Przepis ten ustanawia obowiązek wszczęcia procedury wyjaśniającej. To wynik analizy złożonych wyjaśnień powinien pozwalać Zamawiającemu na ustalenie czy cena danej oferty ma charakter realny, rynkowy i umożliwia należyte wykonanie zamówienia – czy złożone przez wykonawcę wyjaśnienia w pełni uzasadniają realność zaoferowanej ceny. Odwołujący wskazywał w odwołaniu, że treść wezwania z dnia 04 marca 2026 r. w sposób zasadniczy determinuje sposób, w jaki Odwołujący odniósł się do zarzutu rażąco niskiej ceny. Twierdzenie to nie znajduje jednak uzasadnienia w ustalonym stanie faktycznym. Wezwanie skierowane do Odwołującego ma charakter oparty na brzmieniu art. 224 ust. 3 Pzp, co nie dyskwalifikuje tego wezwania w ramach procedury przewidzianej w ustawie Pzp. W wezwaniu Zamawiający nie ma obowiązku wskazywania „zarzutów”, co podnosił Odwołujący. Podstawowym „zarzutem” uzasadniającym wezwanie jest bowiem stwierdzenie przez Zamawiającego ustawowej przesłanki do zastosowania trybu wyjaśnień, która zobowiązuje Zamawiającego do wezwania wykonawcy, a wykonawcę do złożenia rzetelnych, szczegółowych i spójnych wyjaśnień wraz z dowodami uzasadniających zaoferowaną cenę. Wbrew twierdzeniom Odwołującego, w niniejszej sprawie Zamawiający jasno wskazał w wezwaniu zakres oczekiwanych wyjaśnień. Odwołujący twierdził również, że „ składając wyjaśnienia przedłożył Zamawiającemu kosztorys ofertowy wraz z ofertami podwykonawców na wykonanie poszczególnych części zamówienia – ze szczególnym uwzględnieniem dostaw materiałów, bowiem Odwołujący przy wykonywaniu zamówienia bazował będzie w zasadniczej mierze na wykonywaniu prac w ramach własnego przedsiębiorstwa, bez posługiwania się podwykonawcami ”. Już w samym tym twierdzeniu jest zawarta sprzeczność w stosunku do treści złożonej oferty, w której Odwołujący jasno określił zakres przedmiotu zamówienia, który zamierza powierzyć podwykonawcom. Odwołujący w ramach wyjaśnień nie przedstawił ofert, które dotyczyłyby tego zakresu wynikającego wprost z oświadczenia Odwołującego zawartego w ofercie ani nie odniósł się do tego zakresu oferty (przedmiotu zamówienia) w jakikolwiek inny sposób. Nie przedstawił w szczególności kosztów wynikających z planowanego udziału podwykonawców ani dowodów. Przedłożony przez Odwołującego w załączeniu do wyjaśnień kosztorys ofertowy w formie uproszczonej nie niesie ze sobą danych, które mogłyby zastąpić kalkulację ceny oferty, w tym kosztów wykonania zamówienia ponoszonych przez Odwołującego. Kosztorys uproszczony nie przedstawia szczegółowego rozbicia danych w zakresie stawek roboczogodziny, materiałów i pracy sprzętu, lecz zawiera dane zagregowane . Kosztorys wskazuje ceny za wykonanie poszczególnych robót, nie pokazuje natomiast i nie dowodzi rzeczywistych kosztów ponoszonych przez wykonawcę, których wyjaśnienia i wykazania oczekiwał Zamawiający, zgodnie z treścią wezwania. Jak słusznie zauważył Zamawiający, twierdzenia Odwołującego, że kosztorys jest „ nośnikiem danych o strukturze kosztów (robocizna, sprzęt, materiały)” nie znajduje żadnego uzasadnienia w. materiale sprawy. Zamawiający przeanalizował kosztorys i dokonał jego porównania z kosztorysem inwestorskim - Zamawiający załączył Analizę porównawczą kosztorysów z prac Komisji przetargowej oraz wskazał na brak spójności treści wyjaśnień, złożonych ofert i kosztorysu ofertowego. Ponadto, należy w tym miejscu podkreślić, że kosztorys był jedynie jednym z elementów zakresu wyjaśnień, który Zamawiający wskazał w wezwaniu z dnia 04 marca 2026 r. Odwołujący twierdził w odwołaniu, że w wyjaśnieniach „ przedstawił ogólne okoliczności związane z niniejszym zamówieniem (w zakresie wskazanym w wezwaniu)”. Faktycznie, okoliczności zawarte w wyjaśnieniach są na tyle ogólne, że nie niosą żadnych konkretnych danych, które Zamawiający mógłby ocenić w aspekcie merytorycznym. Odwołujący de facto jednym zdaniem odniósł do przeważającej części wypunktowanych elementów wskazanych przez Zamawiającego w wezwaniu. Izba podkreśla, że wykonawca ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego jest traktowany jako profesjonalista, tj. podmiot gospodarczy, od którego jest wymagana podwyższona staranność w podejmowanych działaniach, w tym także m.in. znajomość przepisów obowiązującego prawa i procedur obowiązujących w ramach zamówień publicznych. Odwołujący w złożonych wyjaśnieniach nie wskazał konkretnych, realnych i weryfikowalnych okoliczności mających wpływ na obniżenie kosztów realizacji zamówienia. Wykazanie okoliczności w ramach wyjaśnień rażąco niskiej ceny oznacza przynajmniej uprawdopodobnienie tych okoliczności. Samo tylko lakoniczne oświadczenie wykonawcy nie stanowi informacji, którą można zweryfikować w kontekście realności zaoferowanej ceny. Jest to tylko subiektywna informacja, która dla jej zobiektywizowania wymaga przedstawienia adekwatnych i czytelnych dowodów. Dlatego też np. oświadczenie Odwołującego w zakresie dysponowania własnym sprzętem należy uznać za niewystarczające dla wykazania ponoszonych przez wykonawcę kosztów w tym zakresie w ramach zaoferowanej ceny. Wykonawca powinien zdawać sobie sprawę z ciążącego na nim obowiązku rzeczowego, skrupulatnego i szczegółowego wykazania realności konkretnych kosztów, które uwzględnił w cenie oferty oraz obowiązku dowodowego z tym związanego. Okoliczności powoływane w wyjaśnieniach muszą mieć charakter obiektywny, a dla wykazania obiektywizmu danych zawartych w wyjaśnieniach muszą być przedstawione przez wykonawcę stosowne i adekwatne dowody. W świetle powyższego Izba stwierdziła, że dokonana przez Zamawiającego ocena wyjaśnień Odwołującego jest odpowiednia i nie stanowi działania prowadzącego do naruszenia zasady proporcjonalności. Fakt, że Odwołujący jest podmiotem działającym na rynku robót budowlanych nieprzerwanie od ponad 30 lat, nie przesądza o rzetelności i prawidłowej kalkulacji ceny oferty złożonej w postępowaniu. Zamawiający nie może dokonywać oceny wyjaśnień na podstawie niepotwierdzonych i niespójnych informacji oraz na podstawie tylko subiektywnych przekonań. Zamawiający ma obowiązek dokonywać oceny wyjaśnień zgodnie z zasadami obowiązującymi w postępowaniu, tj. w sposób przejrzysty i z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Odwołujący w niniejszej sprawie nie wykazał naruszenia przez Zamawiającego powyższych zasad w ramach oceny złożonych przez wykonawcę wyjaśnień rażąco niskiej ceny. Izba nie stwierdziła zatem naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 5 i 6 Pzp w zw. z art. 16 pkt 2 i 3 Pzp, poprzez błędną ocenę udzielonych przez Odwołującego wyjaśnień w zakresie zaoferowanej ceny. Odwołujący w niniejszej sprawie składając wyjaśnienia nie wykazał żadnych konkretnych oszczędności (wartości) z tytułu okoliczności, na jakie się powołał w wyjaśnieniach. Tym samym wyjaśnienia te nie mogą być uznane za wiarygodne. W wyjaśnieniach Odwołujący wskazał na czynniki, które stanowią jedynie lakoniczne i ogólnikowe twierdzenia wykonawcy nie poparte dowodami, w szczególności w zakresie własnego zaplecza technicznego, własnego personelu, doświadczenia przy wykonywaniu tego typu robót, posiadania stałej listy kontrahentów, co umożliwia mu wynegocjowanie i zaproponowanie konkurencyjnych stawek. Z wyjaśnień nie wynika, o jakie zaplecze chodzi, o jaki własny personel i na ile są to czynniki pozwalające na obniżenie ceny. Powyższe nie zostało przez wykonawcę wykazane. Odwołujący nie wykazał również, w jaki sposób jego doświadczenie pozwala obniżyć cenę za wykonanie przedmiotowego zamówienia. W ramach wyjaśnień nie została złożona lista kontrahentów, nie wskazano obniżonych stawek, na które powoływał się wykonawca. Doświadczenie Odwołującego samo w sobie nie ma bezpośredniego przełożenia na zaoferowaną cenę w sytuacji, gdy wykonawca tego faktu nie wyceni i nie wykaże. Doświadczenie innych firm, z którymi współpracuje Odwołujący, również nie przekłada się na wysokość ceny oferty Odwołującego. Ze złożonej oferty Odwołującego wynika, że przy pomocy podwykonawców Odwołujący zaplanował wykonanie usług geodezyjnych i nawierzchni drogowej, natomiast w złożonych wyjaśnieniach Odwołujący w ogóle nie odniósł się do tych elementów robót oraz ich kosztu. W tym zakresie w yjaśnienia są niejasne i niespójne. Jako dowód na potwierdzenie zgodności ceny z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, Odwołujący załączył do wyjaśnień jedną umowę zawartą z pracownikiem, co nie jest wystarczające dla wykazania, że wykonawca uwzględnił w cenie oferty koszty wynagrodzeń na wymaganym przepisami poziomie przynajmniej minimalnym. Zamawiający w decyzji o odrzuceniu oferty Odwołującego przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne, na którym decyzja ta została oparta. Nie można uznać, że Zamawiający poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu braku wykazania realności ceny, co twierdził Odwołujący. Nie sposób jest uznać, że okoliczności, na które powołuje się Zamawiający w uzasadnieniu odrzucenia oferty, nie były istotne dla oceny realności ceny i stanowiły jedynie okoliczności poboczne. Zamawiający w uzasadnieniu decyzji o odrzuceniu oferty Odwołującego wskazał, dlaczego nie uznał wyjaśnień za wystarczające. Mając na uwadze, że złożone wyjaśnienia stanowią podstawę dla Zamawiającego do oceny prawidłowości zaoferowanej ceny, oczywistym jest, że wyjaśnienia powinny być wyczerpujące, zawierać uzasadnienie zaoferowanej ceny, w tym wskazanie okoliczności wpływających na zaoferowanie takiej a nie innej ceny oraz przede wszystkim potwierdzające jej realny charakter. W celu wykazania określonych faktów dotyczących kalkulacji zaoferowanej ceny nie są wystarczające deklaracje i twierdzenia wykonawcy. Konieczne jest wyjaśnienie oraz udowodnienie, czy choćby uprawdopodobnienie realności kosztów skalkulowanych w cenie oferty. To na wykonawcy ciąży bowiem obowiązek wykazania, jakie obiektywne czynniki i w jaki sposób pozwoliły mu na skalkulowanie ceny na danym obniżonym poziomie w stosunku do wartości zamówienia lub średnich cen rynkowych.

Izba nie stwierdziła naruszenia przez Zamawiającego przepisów art. 224 ust. 1,2, 5 i 6 w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 16 pkt 2 i 3 Pzp, poprzez zaniechanie wezwania Odwołującego do udzielenia dalszych wyjaśnień co do zaoferowanej ceny i przedwczesne odrzucenie jego oferty. Jak wynika z dokumentacji postępowania, Zamawiający nie powziął wątpliwości co do złożonych wyjaśnień w tym aspekcie, że wymagały one dalszego wyjaśnienia. Zamawiający uznał, że wyjaśnienia były nierzetelne. Dodatkowe wezwanie do wyjaśnień celem uzupełnienia pierwotnie złożonych wyjaśnień byłoby działaniem niezgodnym z prawem, bowiem kolejne wezwania są możliwe, jeśli służą wyjaśnieniu informacji zawartych w pierwotnej, ale szczegółowej odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego. Kolejne wezwanie nie jest uzasadnione w przypadku wyjaśnień chaotycznych, ogólnikowych, niespójnych i niepełnych. W tym przypadku zasygnalizowane jedynie przez wykonawcę w pierwotnych wyjaśnieniach elementy oferty, które powinny być szczegółowo wyjaśnione już na pierwsze wezwanie, nie mogą podlegać uzupełnieniu w ramach kolejnego wezwania. Zamawiający nie może przy pomocy kolejnego wezwania prowadzić do uzupełnienia wyjaśnień w zakresie objętym pierwszym wezwaniem. Izba podkreśla jednocześnie, że okoliczność, iż wezwanie ma charakter ogólny nie zwalnia wykonawcy z obowiązku złożenia rzetelnych i szczegółowych wyjaśnień.

Uwzględniając powyższy stan rzeczy, ustalony w toku postępowania, Izba orzekła, ‎ jak w sentencji.

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 557 i art. 575 ustawy ‎ z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320) oraz ‎ § 5 pkt 1 i 2 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów ‎ w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz.U. z 2020 r. 2437).

Przewodniczący: …………………………